江苏省人民检察院关于推进司法体制改革情况的报告
2017-11-29 17:12:00  来源:江苏省检察院

江苏省人民检察院关于推进司法体制改革情况的报告

2017年9月21日在江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上

江苏省人民检察院检察长刘华

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  根据本次会议安排,我代表省检察院报告全省检察机关司法体制改革工作情况,请予审议。

  司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。省委高度重视司法体制改革工作,李强书记先后多次听取情况汇报、作出专题部署;省人大常委会开展司法体制改革专题调研,多次组织代表进行专项视察、提出意见建议;省委政法委统筹协调各有关部门反复论证改革方案、强化督促检查,推动形成改革合力。全省检察机关认真贯彻省委决策部署,在省人大及其常委会的有力监督下,全力推进改革任务落实,取得阶段性成效,受到中央督察组的肯定。

  一、全省检察机关司法体制改革取得的进展和成效

  我们认真落实改革主体责任,省检察院党组先后17次研究部署改革工作,制定改革文件39份,并由院领导多次带队赴全省13个市开展实地督察,推动改革部署落地见效。

  (一)稳步推进司法责任制改革,构建检察权运行新机制。司法责任制改革是这一轮司法体制改革的“牛鼻子”。我们坚持以此为切入点,带动整个司法体制改革次第前行。目前,初步建立起符合中央要求、兼具江苏特色的检察权运行模式,检察官办案主体地位显著增强,“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求普遍落实;在全国率先基本实现检察人员分类管理,检察官、检察辅助人员、司法行政人员占比分别为32.1%、53.5%、14.4%,符合中央政法委人员分类比例的要求。

  ——明晰标准、因人施策,精准开展人员分类管理。我们将人员分类管理作为司法责任制改革的首攻方向,优化配置检力资源。在员额检察官遴选方面,我们先后于2015年9月、2016年5月和今年8月,开展三次员额检察官遴选工作。尤其是今年采用精准配额方式,利用大数据测算基层院办案指标,力求将员额配备到最需要的地方,选出的员额检察官将于10月份配备到司法办案一线。遴选中我们唯才是举、不论资排辈,坚持把“能办案、会办案、办得好”作为选任标尺,设定了5项准入条件和4项禁入条件,按照“书面笔试+业绩考核+政治素质和廉洁自律考核”的程序,共遴选出员额检察官4209名。入额的检察官政治、业务素质和群众公认度较高,其中办案经历10年以上的占62.9%,413名业务能力强的年轻助检员被遴选入额。同时,我们制定《员额检察官退出管理办法》,明确因司法办案不符合要求和因情况发生变化应当退出员额的11种情形,依程序对69名员额检察官办理了退额手续。在检察辅助人员配备方面,全力解决检察官助理、书记员配备不足问题,将具有一定办案经验、因名额比例限制未能入额的检察员、助检员,按程序任命为检察官助理;会同省编办等部门制定《书记员管理体制改革实施方案》,在全国率先开展聘用制书记员统一招录,共招录书记员964人。在司法行政人员配备方面,我们注重科学调配检力,实行“招一批、转一批、奖一批”,通过招录、转岗、表彰奖励方式,引导司法行政人员踏实做好本职工作,保障司法行政队伍稳定、工作质效不减。

  ——强化落实、注重实效,推动新的检察权运行机制循序运转。司法责任制改革成效最终要看办案实绩。我们坚持既搭“梁子”,又重“施工”,严格落实检察官办案责任制,努力把案子办好,让群众满意。一是最大限度授予检察官办案职权。按照“应放尽放、充分放权”的原则,将10个条线169项办案职权授予检察官行使,授权比例超过60%,检察官拥有的办案事项决定权大幅增加。目前基层院侦查监督、公诉部门检察官授权决定事项分别为12项、17项,独立决定批准逮捕、提起公诉的一审案件占全部案件的90%以上,检察官多办案、办好案的主动性和责任心明显增强。同时,我们制定《入额院领导直接办理案件操作办法》,要求入额院领导必须带头办理重大、疑难、复杂案件。截至今年8月,全省入额院领导直接办案6985件,处、科长直接办案71639件,共占办案总数的70.5%。其中,检察长直接出庭1276件次,形成良好示范。二是依托检察办案组织运行检察权新机制。我们改变以往科室办案模式,在各业务部门建立独任检察官和检察官办案组,构建新的检察办案组织单元,配好检察官的“左膀右臂”,进一步提升办案质量和效率。全省三级检察院共设独任检察官2344个,检察官办案组714个;办案组内由检察官根据授权独立行使决定权,检察官助理、书记员辅助办案。一些地区结合本地实际设立了特色办案组,苏州市检察院针对当地金融、涉税、走私犯罪多发的形势,成立经济犯罪案件办案组;无锡市高新区检察院设立了知识产权办案组,专门办理知识产权案件,服务辖区高新技术企业发展;南京市江宁区检察院专门设立了重案组,集中力量办理严重刑事犯罪案件。同时,我们还根据案件情况临时设立办案组,办理涉案人员众多、影响特别恶劣的重特大刑事案件。江阴市检察院在办理一起被害人达1700余人、涉案金额近1亿元的诈骗案时,成立16名检察官、10名检察官助理组成的办案组,办案人员通力协作,依法将67名犯罪嫌疑人批准逮捕。三是加强办案监督制约。放权不等于放任。我们注重抓实对检察官办案的监督制约,对一些重大敏感、易引发舆情或有广泛社会影响的案件,要求检察长或部门负责人指导把关。坚持把考核作为检验检察官办案质效的试金石,围绕破解绩效“如何考、考什么”的难题,制定了《江苏省检察机关案件清单》,将案件分为实体性、程序性、指导性3类,在全国率先探索形成江苏版检察案件标准;编制岗位职责说明书,为检察官“量身定做”履职表,使考核有章可循;制定《检察官办案绩效考核量化规则》,“晒晒”检察官的成绩单,激发检察官依法规范办案的积极性。

  ——加强沟通协调,促进职业保障政策落地。在省委和省委政法委领导下,我们会同省委组织部细化政策,对原检察官按照综合管理类公务员职务层次套改等级,并根据审批权限完成等级确认和晋升工作。会同人社、财政等部门,及时兑现工资政策,目前全省检察官的工资增资部分,以及三类人员的绩效考核奖金,基本上都按期发放到位。

  (二)立足职能主动担当,推进刑事诉讼制度改革。推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,是健全我国司法制度的重要举措。我们立足审查起诉、诉讼监督等职能,主动作为,努力发挥在刑事诉讼制度改革中的检察力量。

  ——以强化证据审查为核心,促进规范司法。以审判为中心的刑事诉讼制度改革,就是要保证庭审在公正裁判中发挥决定性的作用,以此倒逼侦查、起诉、审判每一个环节都严格依法收集、固定、审查、运用证据,防止发生冤假错案。为此,我们坚持以证据审查为核心,严格按照法庭审判的标准来审查和认定证据,促进侦查机关规范取证,共同提升办案质效。一方面,研究制定证据审查系列规则。出台了《江苏省检察机关刑事案件审查指引》,围绕诉前、诉中、诉后三个阶段,明确对案件审查和证据把握的基本方法。目前,我们正在对海量案例进行分析甄别,将于近期制定《江苏省检察机关刑事案件证据审查规则》,同步出台盗窃、故意杀人等常见罪名的基本证据标准指引。近日,我们又专门下发工作意见,完善检察机关介入侦查、引导取证机制,促进规范侦查。同时,我们还出台了实施意见,对侦查活动监督事项实行案件化办理,明确办理流程,规范监督程序。另一方面,转变证据审查模式。加强现场复勘、实地走访等工作,从单纯审查书面案卷转向多渠道、多层次收集案件信息,实现从“静态审”向“动态审”的转变。南京市检察院在办理一起18年前发生的无名尸案中,因时隔太久无法确认死者身份,办案检察官会同侦查人员到中央电视台《等着我》栏目组,对近20万失踪人员库开展模糊检索,成功锁定被害人身份,完善了证据锁链,法院依法判处被告人死刑立即执行。同时,我们严格落实非法证据排除规定,苏州、徐州等地检察院制定了非法证据排除实施细则,细化各类非法证据的认定标准。2016年以来,因排除非法证据不捕16人、不起诉3人。

  ——开展认罪认罚从宽制度试点,推进刑事案件繁简分流。认罪认罚从宽制度改革,是我国宽严相济刑事政策的制度化,有利于节约司法资源、提高办案效率。我省南京市是全国人大常委会授权确定的18个试点城市之一。我们坚持创新与规范结合、提速与增效并重的原则,完善制度、细化措施,积极稳妥推进试点。共办理认罪认罚从宽案件4092件,占同期起诉案件总数的58.3%,简案快办、繁简分流的机制初步建立。一是明确案件适用类型。目前适用从宽程序的案件涉及52个罪名,基本涵盖了常见的普通刑事案件,其中危险驾驶、交通肇事、盗窃、毒品犯罪四类案件占总量的80.9%。二是探索建立新的办案模式。研究制定《认罪认罚刑事案件办案指引(试行)》《办理认罪认罚案件实施细则》等文件,保障认罪认罚从宽制度试点依法规范推进。在实践中形成了“五集中、四简化、三优先、二前置、一步到庭”的快速办案模式,有的案件在受案当日就审查提起公诉,法院也于当日开庭审理判决,大大提高了办案效率。三是规范从宽量刑的标准。细化常见罪名的量刑标准,提高量刑建议的准确度。认罪认罚的被告人普遍获得了10—30%的从轻幅度,其中40%被依法判处缓刑,保证罪刑相当。

  (三)推进公益诉讼改革试点,着力维护公共利益。我省是全国人大常委会授权确定的公益诉讼13个试点省份之一。试点期间,我们共办理诉前程序508件,提起公益诉讼62件,办理支持起诉17件,通过办案推进恢复、复垦耕地和林地4480余亩,索赔环境损害赔偿金、治理恢复费用2.4亿元,督促收回国有土地出让金10.5亿元。我们依法办理了全国首例民事公益诉讼案件、全国首例进入二审程序审理的公益诉讼案件、全国首例通过全国性媒体公告的方式履行诉前程序案件。一是严格履行诉前程序。对于民事公益诉讼,我们及时督促法律规定的机关和组织提起诉讼;在无适格主体或适格主体不提起诉讼的情况下,检察机关才提起诉讼。对于行政公益诉讼,我们通过发送检察建议的方式,先建议行政机关纠正违法行为、履行法定职责;在有关行政机关拒不纠正或未实质履职,导致公共利益仍处于受侵害状态时才提起诉讼。在办理的453件行政诉前程序案件中,除未到回复期的22件外,行政机关依法及时履职340件,改正率达78.9%。泰州市检察机关探索以“督促履职令”的方式,顺利办结“长江非法采砂”系列行政公益诉前程序案件。二是加大提起诉讼力度。提起诉讼是公益诉讼工作的核心环节,也是法律赋予检察机关保护公益的刚性手段。我们突出环境资源保护、国有土地出让等重点领域,积极争取党委、人大的领导和支持,严格审批程序,准确把握起诉条件,提起了一批公益诉讼案件。其中,常州许建惠、许玉仙污染环境案,被评为全国检察机关十大法律监督案件、江苏省十大法治事件。徐州鸿顺公司污染环境案,被评为全国检察机关环境公益诉讼十大典型案例。三是汇聚公益保护合力。我们主动与省法院沟通协调,就个案管辖、证据规则、审理流程等实体和程序问题深入研究,努力达成共识;加强与行政机关的协作配合,与省国土厅、环保厅建立了常态化沟通会谈机制,联合制发工作意见,共同强化国土和环境资源公益保护;积极引导、支持符合条件的社会组织及时以原告身份提起民事公益诉讼,并通过提供法律咨询、协助调查取证等方式,进行专业支持帮助。

  (四)推进司法体制改革与现代科技有机结合,打造“智慧检务”。我们主动顺应信息化发展的时代潮流,探索科技助推改革、改革促进科技应用的新路径。

  ——以信息化助推检务公开。通过信息化载体推进案件信息和检察事务公开,增强检察工作的透明度和公信力。在全国率先建立检察门户网站集群,实现全省125个检察院门户网站一键直达、信息互联互通,“江苏检察网”荣获中国社科院组织的2016年检务透明度指数测评第一名。依托全国统一的案件信息公开系统,全面公开检察机关案件程序性信息、重要案件信息和法律文书,2016年以来共向社会公开案件信息328000多条。围绕人民群众关注的职务犯罪案件查办,每季度主动公开立案、逮捕、侦查终结、起诉以及涉案财物处理等“八项信息”,让群众直观感受检察机关反腐惩贪的效果。建立向律师主动推送案件信息机制,通过电话、短信、微信群、QQ群、案件信息推送平台等,向律师及代理人推送案件诉讼信息25000余条,提升司法办案透明度。

  ——以信息化促进规范化。通过现代科技应用,规范办案流程、强化监督管理,促进检察人员规范司法。一是以案管大数据应用平台“督规范”。将检察办案要求梳理成285条规则内嵌其中,自动提取统一业务应用系统中的办案信息进行一一比对,自动触发提醒、预警和监管,实现案件监管的全覆盖、全过程、全留痕。二是以视讯司法警务综合管理平台“察规范”。将全省三级院的办公办案区域监控、监所联网监控、远程庭审直播等12000多个监控点视频信息全部纳入平台,上级检察院可以随时查看辖区各个监控点的视频信息,实时远程提醒纠正不规范行为。三是以办案绩效考核软件“考规范”。在分析大量案件样本的基础上,制定办案数量分值计算公式,通过软件自动抓取数据、计算分数,力求全面客观反映检察官办案绩效。

  ——以信息化提升工作效率。一是通过“案管机器人”办案智能辅助系统提高办案效率。“案管机器人”实现大数据研判分析和法律文书自动生成,这也是全国检察系统首个在全省范围内推广使用的办案智能辅助系统。就上线运行的交通肇事类案件看,审查逮捕时限从三天压缩为一天半。二是通过“苏检e访通”提高信访工作效率。群众可以随时随地进入“网上信访大厅”反映诉求,检察人员能够远程视频接待群众、审查案件、告知结果,系统可以自动生成电子卷宗、法律文书,办理刑事申诉案件时间平均缩短15天左右,实现了“让数据多跑路、让群众少跑腿”的初衷。该项目已被高检院在全国推广,获评全省政法工作创新成果一等奖。三是通过“苏检掌上通”移动办公系统提高办公效率。将全省三级院办公事项整合在同一系统上,实现信息上传下达、公文处理、事务审批等事项“掌上运行”,让传统的“坐堂办公”变革为“移动办公”,无纸化会议、无纸化办公的习惯正在形成。

  此外,我们依托南京、徐州铁路运输检察院,深入开展知识产权、环境资源等案件集中办理工作,为探索开展跨行政区划检察院改革做好准备。我们坚持循序渐进原则,在15个基层检察院开展了内设机构改革试点,整合机构设置、优化部门职能、推行扁平化管理,取得了初步成效。

  二、存在的问题与困难

  虽然我们在改革中取得了一些成绩,但是对照中央、省委关于司法体制改革的要求和人民群众的期盼,还存在不少突出问题与实际困难:一是少数检察人员对员额制、人员分类管理改革的重要意义认识还不到位。个别检察人员存在思想波动,对改革政策误解误读,过分关注改革中个人利益得失。有的地区改革中的思想政治工作有待加强。二是司法责任制落实还有薄弱环节,司法观念和办案方式有待进一步改进。少数入额院领导办案量偏少,引领示范作用发挥不够。司法办案扁平化管理的要求没有全面落实,专业化办案组织不够多、不够专,个别地方检察业务部门仍然实行变相的三级审批制。少数办案组织内部职责权限不够清晰,检察官、检察官助理、书记员之间衔接配合机制需要进一步健全。检察官联席会议的参谋辅助作用发挥不够充分。检察官业绩考评体系仍需要进一步完善。三是刑事诉讼制度改革、公益诉讼等工作仍处于起步阶段,配套制度不够健全。少数检察官对证据的审查判断能力有待提升。认罪认罚从宽制度试点成效有待深化,繁简分流机制有待完善。公益诉讼工作原非试点地区需要加强针对性的指导。四是网络信息化应用有待进一步加强,智能辅助办案系统仍处于试点阶段,科技服务司法办案的作用有待进一步发挥。检察机关与其他执法司法机关的信息互联互通、资源共享工作推进缓慢。五是检察职业保障力度有待进一步加大。与检察官单独职务序列对应的政治待遇、日常管理等配套政策还不明确。保障检察官助理与书记员职业发展前景的措施不够多。

  三、进一步推进司法体制改革的打算

  今年是本轮司法体制改革决战之年,深化改革的任务十分繁重。下一步,我们将继续贯彻落实好省委关于改革的新部署和省人大常委会的新要求,按照7月份公丕祥副主任在南通市检察机关调研时的指导要求,巩固提升既有改革成效,下大力气解决工作短板与问题,以更加有效的政策举措,推动各项改革任务落地见效。

  一是强化改革的责任担当。坚决把思想和行动统一到中央和省委、高检院的决策部署上来,引领各级检察院党组增强改革的主体意识、责任意识,以“钉钉子”精神抓好改革任务落实。在省委统一领导和统筹协调下,全力以赴做好监察体制改革相关准备工作,确保中央部署在江苏检察机关不折不扣落实。坚持尊重司法规律,立足江苏检察工作实际,既不落后于时代要求又不超越发展阶段,积极稳妥进行探索实践。加强对改革政策和措施的深度解读,有针对性地做好各类检察人员的思想工作,增强改革的认同感,凝聚改革强大合力。

  二是全面深化各项改革任务举措。进一步深化司法责任制改革,努力构建权责清晰、制约有力、运行高效的检察权运行新机制。加快推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,健全以证据为核心的刑事指控体系。继续推进认罪认罚从宽制度试点,努力形成可复制、可推广的江苏版轻罪诉讼模式。认真贯彻全国人大常委会关于修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定,全面开展检察机关提起公益诉讼工作。根据省委政法委统一部署,做好从律师和法学专家中公开选拔检察官的各项工作,促进提升检察官队伍专业化水平。

  三是加快推进内设机构改革。根据高检院部署,在总结试点经验的基础上,制定全省基层检察院推进内设机构改革的实施方案,全面启动内设机构改革工作。在推进过程中,我们将结合各地司法办案实际和检察队伍现状,分类施策区别对待,积极稳妥实施;同时,加强与党委政府职能部门的沟通协调,共同研究解决内设机构改革中有关编制、职数等配套问题。

  四是认真做好跨行政区划检察院有关工作。在省检察院和南京、苏州市检察院设立知识产权检察室,实行全省知识产权案件分片集中管辖,扩大跨行政区划管辖案件工作成效。同时,我们将根据省委和高检院统一部署,在总结案件集中办理经验做法的基础上,稳步推进设立跨行政区划检察院工作。

  五是进一步推进现代科技与司法改革的深度融合。加快推进大数据、人工智能等在司法改革和检察工作中的应用,为探索司法运行新模式、构建司法组织机构新体系提供有力支撑。抓紧“案管机器人”办案智能辅助系统建设和运用,尽快实现常见罪名基本证据标准的数据化、模型化。在省委政法委统一领导下,依托统一业务应用系统,推进跨政法部门的大数据办案平台建设。

  各位委员,我们将认真落实本次会议审议意见,坚定不移推进司法体制改革,不断加强和改进法律监督工作,努力为“两聚一高”新江苏建设贡献检察力量。

  附件

  有关用语说明

  1.“五集中、四简化、三优先、二前置、一步到庭”办案模式(见报告第7面第6行)。指南京市检察机关在推行认罪认罚从宽制度改革试点工作中,牵头公安、法院等机关探索形成的新型办案模式。“五集中”,即侦查、检察、审判机关之间集中流转案件;在公诉环节集中告知、集中讯问、集中具结,减少提讯次数;同时指派一名公诉人集中出席法庭。“四简化”,即与电子卷宗系统结合,简化卷宗摘录;创制填空式或表格式法律文书,简化法律文书制作;直接由检察官自行决定是否适用速裁程序和案件审查决定,简化办案流程;公诉人出庭摘要宣读起诉书、证据目录和量刑建议,简化出庭公诉程序。“三优先”,即对于认罪认罚案件,案管部门优先收案、录入系统并移交公诉部门;公诉部门优先办理;技术部门优先办理文证审查。“二前置”,即尽可能将速裁程序的提起和社会调查评估工作提前至侦查阶段。“一步到庭”,即针对现场查获的危险驾驶等简单案件,公、检、法对证据规格进行类型化规定;检察机关受案后二日内完成审查起诉工作,并采取一单式权利义务告知文书、一表式审查报告;法院受案后二日内开庭判决。

  2.检察门户网站集群(见报告第9面第5行)。指把全省检察机关相对独立、建在各地的网站统一建设为功能完善、数据共享、相互关联、便于监管的网站集群,整合信息资源、服务资源和检务应用,消除“信息孤岛”、“应用孤岛”。

  3.案管大数据应用平台(见报告第9面第16行)。指以统一业务应用系统为核心的案件监督管理平台。在数据汇聚的基础上,开发具有流程监督管理、案件质量评查、涉案财物管理、权利保障、诉讼监督、分析决策、考核考评、视频监控等八大功能的应用平台,更好地强化法律监督、自身监督和队伍建设。

  4.“案管机器人”办案智能辅助系统(见报告第10面第5行)。指省检察院研发设计的办案智能辅助系统。在功能上,通过智能化手段辅助办案,提升工作效率;实现从侦查、批捕、起诉到刑事执行检察的全程留痕,强化动态监管;实现大数据研判分析、部分法律文书自动生成,为检察工作提供决策参考。在模块设计上,紧贴检察业务核心需求,分为内控体系、智能辅助模块和实物机器人三大部分,整合优化内部控制、智能辅助、决策分析、绩效考核等多项工作。去年9月,“案管机器人”在全省7个设区市检察院和34个基层检察院进行试点应用,现在除了交通肇事罪智能辅助办案和绩效考核模块正在试点应用外,其余已全部在全省上线应用。

  5.“苏检e访通”(见报告第10面第9行)。指省检察院建立的网上信访和查询信息系统,由外网运行的“江苏检察网上信访大厅”和内网运行的控申工作信息管理系统两部分组成,通过“光盘信息摆渡机”既做到内、外网物理隔离,又实现信息相互传输。信访群众通过江苏检察门户网,进入“网上信访大厅”完成网上信访;摆渡机将信访信息自动摆渡到内网,将处理结果摆渡到外网供信访人查询。通过“苏检e访通”,群众在任何地方任何时间都可以上网反映诉求,查询信访事项办理信息。省检察院是全国第一个按照中央政法委和最高人民检察院要求,在全省建成并使用网上信访受理和查询系统的单位。

  6.检察官联席会议(见报告第11面第14行)。指检察机关办案部门组织召开的,由检察官共同参与研究讨论,为承办案件检察官提供咨询参考意见的专门会议。为充分发挥联席会议集体参谋作用,省检察院有关文件规定,拟提请检察委员会审议的案件、拟作撤销或不起诉处理的案件以及重要、敏感、易引发舆情或者有重大社会影响的案件等六类案件,必须提交联席会议讨论。与改革前办案部门讨论案件不同的是,联席会议讨论形成的意见不具有强制力,最终由承办检察官独立作出处理决定,或者提出处理意见,并承担司法责任。

作者:  编辑:靳静  
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