江苏省淮安市人民检察院课题组**

司法责任制改革作为司法体制改革的基石,对提高司法质量、效率和公信力具有重要意义,被视为司法改革的“牛鼻子”。2016年北京、天津等13个省(区、市)和新疆生产建设兵团改革试点的启动，标志着全国检察机关司法责任制改革试点的全面推开。司法责任制改革是一项系统改革工程，其内容涵盖检察人员职责权限、责任认定、办案组织、监督制约机制等多个要素，而检察人员职责与责任的划分则是检察机关司法责任制改革的重心和关键。然而，目前关于司法责任制下职责和责任划分多见于宏观层面司法责任制体系研究中，且以审判人员实践视角居多，对新形势下检察人员职责和责任划分的系统研究较少。本文立足检察人员职责与责任划分的基本原则、常见分类方法基础上，结合现实中存在的具体问题，运用比较分析、实证分析的方法展开论证，据此提出在司法责任制改革中合理划分检察人员的职责与责任的建议对策。

一、问题的提出

2015年8月18日，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》），为检察机关推进司法责任制改革提供了方向指引和基本遵循。围绕“谁办案谁负责谁决定谁负责”的改革目标，《意见》对健全办案组织、检委会运行机制、检察人员职责权限、检察管理监督机制及司法责任认定和追究等五个方面予以明确，其核心是科学配置、合理划分检察人员职责权限和认定司法责任。《意见》依检察人员主体身份不同分别对检察长、检察官、主任检察官、业务部门负责人、检察官助理的职责作了相对原则、概括性的规定，较为详细的列举了司法责任的范围和承担方式。但结合近两年的实践和对31省（区、市）、新疆生产建设兵团检察机关出台的规范性文件的比较分析，[1]我们发现多地对检察人员职责与责任划分的方式有所差异，且存在部分职责权限边界模糊、责任主体分散、不明等问题，亟待对该问题重新审视，以期为规范统一检察人员职责与责任划分提供可操作性判断基准，更好地推动检察权依法独立公正行使。

二、检察人员职责与责任划分之基本原则和方法

（一）相关概念阐释

根据检察人员分类管理改革要求，检察人员划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类。结合保障检察权依法独立行使的改革目标，本文所指的检察人员仅限于享有司法办案权限、行使司法办案职责的检察官和检察辅助人员。就职责的本义而言，在《汉语大字典》中，职责是指职务和责任，即为履行一定的组织职能或完成工作使命，所负责的范围和承担的一系列工作任务，以及完成这些工作任务所需承担的相应责任，可见其核心在于“责”。与之相关的概念“职权”，则是职务范围内的权力，重点在“权”。职责与职权虽各有侧重，但其内在联系密切，即检察人员责任的认定、归结与实现都离不开检察权的行使，同时责任规定了行使检察权的界限以及越权的后果。从《意见》以及《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（法发【2015】13号）来看，均表述为“检察人员职责权限”或“司法人员职责和权限”。其中《意见》第16条关于检察长履行职责内容中“决定是否逮捕或者批准逮捕犯罪嫌疑人”“决定是否起诉”“决定检察人员的回避”等事项，笔者认为属于严格意义上职务范围内的权力，而“组织研究检察工作中的重大问题”则为检察长的职责，相应的第17条针对检察官需要亲自承担的办案事项则为其应当履行的职责。从各地实践来看，仅有北京、四川等少数地区分别对检察官权限和履职作出区分规定，吉林检察机关则表述为“办案责权清单”。故为保持概念范畴的统一，本文所指的检察人员职责即为包含职权意义上的“职责权限”。

（二）划分原则  

1.符合检察职业规律。检察权具有司法、行政、监督等三种属性，在遵循司法权运行规律的前提下，要建立司法属性、行政属性等相结合的检察机关司法责任制。正如中国政法大学诉讼法学研究院院长卞建林教授所言,检察机关职权的多样性、检察长负责制的领导体制、检察院内部上下级的领导关系等诸多个性特点,决定了人民检察院司法责任制改革必须有别于法院改革,走符合自身特点的改革路径。因而，科学设置权力运行机制，必须依据检察权的不同职能特点，建立符合中国国情的检察机关司法责任制。

2.坚持放权与控权相统一。司法责任制的改革必须既体现放权，又体现控权，实现放权与控权的统一，防止“去行政化”等同于“去管理”。[2]在法律规定的框架内，合理下放职责权限，更加充分、合理地赋予检察官办案决定权。改变原有的承办人审查----部门负责人审核----检察长审批的层级审批模式，由检察长根据需要将部分职权授予主任检察官（独任检察官）行使，主任检察官（独任检察官）对授权范围内的事项具有决定权，突出检察官的办案主体地位。当然，也不能把所有权力都放给检察官,对法律明确规定应当由检察长、检察委员会行使的职权,以及重大、复杂、疑难案件和可能影响其他执法司法机关判决、裁定、决定的诉讼监督案件,仍由检察长或检察委员会决定。因而，在坚持检察工作一体化的前提下，仍要强化检察长、检察委员会对司法办案活动的领导。

3.坚持权力明确与责任清晰相统一。健全办案组织,理清权力清单,一线办案检察官将成为有职有权、相对独立的办案主体,此时加强对办案检察官的管理监督,落实司法责任,做到权责一致,就显得尤为重要。有学者建议检察机关应围绕授权、用权、制权等环节,明确什么权能用、什么权不能用,强化权力流程控制,压缩自由裁量空间,杜绝各种暗箱操作,最大限度减少权力寻租空间,同时要认真研究如何同步完善检察权运行监督制约机制。而在责任追究方面,目前,检察机关在一定程度上存在“责任分散、主体不明、责任难追”等情况。落实司法责任制,要求检察机关确定司法责任承担主体,做到把责任落实到“人”,并区分不同的司法责任类型。如中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任汤维建教授建议，把《意见》中的故意和重大过失责任合起来,统一称为违法办案责任。司法瑕疵责任可以有,但要与违法办案责任区分开来。

（三）划分方法

结合《意见》和全国检察机关改革实践情况来看，对检察人员职责和责任划分主要分为三类：

1.宏观层面上，按照责任主体身份通常可以分为检察委员会、检察长、检察官、主任检察官、部门负责人、检察官助理及书记员。参照《意见》的规定，各地检察机关在“试点工作实施意见”、“权力清单”中均有办案权限和责任划分的内容，但规定方式不尽相同。如山西省检察机关在检察人员权力清单中单独列明检察委员会、担任院领导的检察官、司法协助类检察人员的诸项权力；吉林省检察机关在司法办案责权清单中每个业务类别后对应增加关于检察辅助人员权力的规定；上海市检察机关分别出台检察官助理和书记员职责两个规定；江苏省检察机关专门制定辅助人员工作职责规定。相比之下，作为司法责任制改革方向性指引的《意见》则缺少对书记员职责的明确。就司法责任认定问题，北京检察机关出台检察官司法过错责任清单，在《意见》规定的基础上进一步丰富和完善了故意违反法律法规责任情形；浙江检察机关在常见三种责任的基础上列明司法瑕疵为检察人员的除外责任，山西检察机关则将司法瑕疵责任具体细化为事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、办案安全瑕疵等。

2.从检察监督体系构成方面，依部门职能横向可划分为侦查监督、公诉、未成年人检察、职务犯罪侦查预防、刑事执行检察、民事检察、行政检察、控告申诉等岗位职责。因检察机关内部机构设置不统一，各地划分也有所区别。有的单独列明侦查监督、刑事审判监督岗，如北京市三级检察院已全面完成内设机构改革，成立单独的监督机构，实行诉讼与监督职能适当分离，设立有审查逮捕部、公诉部、侦查监督部、刑事审判监督部等，并单独增设国家安全和公共安全检察部，其检察官权限清单亦作了相应划分；有的无单独未成年检察岗位，如广东检察机关将公诉和未检类检察官职权合并规定；上海检察机关专门设置金融检察部门检察官权力清单。

3.依层级纵向划分，可以将职责和责任分为省（直辖市、自治区）、市、县三级检察机关职责和责任，如江苏分别制定江苏省人民检察院检察官职权清单和设区市及基层检察院检察官职权清单，青海分别制定省级、市州级、基层检察院主要业务条线检察官权力清单，上海则分为市院、分院、基层院三级检察官职权。与此同时，有地方检察机关未区分层级，自上而下均采用相同的权限划分清单，如北京、山西、浙江等地。

三、检察人员职责和责任划分之实践对比

（一）部分职责权限之差异分析

目前各地就职责权限内容尚未达到基本统一，在监察体制改革试点的大背景下，本文选取东西南北中七省级检察机关，对侦查监督、公诉、民事行政部门主要业务权限开展对比研究。

1、检察官职责对比表

                      侦查监督岗位

                        表一

从表一可以看出，各地关于侦查监督岗检察官职责权限划分并不完全一致，如普通刑事案件的批捕决定权、延长侦查羁押期限决定权主要由检察官行使，排除非法证据决定权除北京、青海交由检察官，吉林限主任检察官外，江苏、湖南则由检察长或检察委员会决定，而四川、上海尚未明确该职权的行使主体。

公诉岗位

                        表二

表二中，多数地区对排除非法证据决定权和采取、变更、撤销强制措施决定权的行使主体保持一致，值得注意的是，湖南省检察院赋予公诉部门检察官排除非法证据决定权，而该职权在侦查监督部门则由检察长或检委会行使，同一职权不同部门行使主体不同，令人费解。另外，对于普通刑事案件的起诉决定权这一公诉部门的基本职能，北京、湖南、上海等地竟未列明该项权力由哪类主体行使。

民事行政检察岗位

                         表三

各地对不支持监督申请、调查核实、中止审查、终结审查等决定权基本倾向于由检察官行使，而对延长申请监督期限决定权，北京、青海、上海三地明确由检察长行使，仅湖南授予检察官行使，而吉林、江苏、四川职权清单中尚未明确授权。

2.关于法律文书签署权。《意见》第9条规定，以人民检察院名义制发的法律文书，由检察长（分管副检察长）签发。实务中，多数法律文书是以人民检察院的名义发出，如批准逮捕决定书、起诉书等，依上述规定检察官有权独立办案，但无权签署法律文书。且《意见》第39条明确规定，对于检察官在职权范围内做出决定的事项，检察长（副检察长）不因签发法律文书承担责任。这显然导致很多案件检察官办案、定案但不能签署法律文书，检察长不直接办案但在签署文书的同时不承担责任，造成权责关系的不一致，有违司法责任制的目标原则。2017年3月28日，最高人民检察院《关于完善检察官权力清单的指导意见》（以下简称《权力清单指导意见》）第7条对前述问题作了修正，即以人民检察院名义制发的法律文书属检察官职权范围内决定事项或不涉及办案事项决定权的，可以由检察官签发。因《意见》规定在先，多地在制定本地区责任制改革实施意见中予以参照，如北京、浙江、福建、四川、内蒙古、青海、海南等地检察机关规定以人民检察院名义制发的法律文书，检察官仍需报请检察长（副检察长）签发，且不因签发文书承担责任。也有在此基础上的变化情况，如山西、天津等地检察机关明确规定，以人民检察院名义制发的法律文书，由检察长（分管副检察长）签发；派员出席法庭通知书等程序性法律文书、工作文书可以由独任检察官、主任检察官签发。再如上海检察机关规定对独任检察官、主任检察官在职权范围内的办案事项作出决定，相应的法律文书由部门负责人审核签发。值得关注的是，江苏检察机关于2017年5月12日发布《江苏省人民检察院职权清单》《江苏省设区市及基层检察院检察官职权清单》（2017年版），按照最新改革精神要求对2016年职权清单的部分内容进行修改，并在各业务条线检察官职权中增加一项“检察官作出决定事项的法律文书可以由检察官签发”。

（二）可供借鉴经验

通过分析多地检察机关的做法，我们认为下列检察人员职责和责任划分的做法已经基本成熟，可供各地检察机关予以复制借鉴。

1．设定岗位职责。从职责划分的方法来看，有的地方检察机关通过制定岗位职责说明书来设定每一名检察人员职责的做法不失为是一种很好的探索和尝试。如江苏省检察改革首批试点单位淮安经济开发区检察院通过为不同岗位的检察人员逐人逐岗分别制定岗位职责说明书，以逐条列举的形式使每一名检察官、检察辅助人员和司法行政人员都详细明确了各自的岗位职责和工作要求，使检察人员依法履职和业绩考核都有了明确的依据。现摘录其中四份如下：