杨小平 张蔚 王雪曼*
随着我国检察制度不断完善，派出检察院迅速发展，我省共有派出检察院17个，其中铁路运输检察院2个、开发区（高新区、工业园区）检察院10个，监狱检察院5个，已成为基层检察院的重要组成部分。当前，检察机关正在推进内设机构改革，课题组结合所在的淮安经济技术开发区人民检察院改革试点情况对派出检察院内设机构改革作简要论述（因监狱检察院实行“院处合一”模式，本文未作论述）。
一、我省派出检察院内设机构存在的问题及其原因
我省派出检察院内设机构较好的履行了检察职能。但是，也存在一些突出问题。主要表现在：
（一）内设机构设置不统一。派出检察院干警编制、案件总量总体上差异不大，但是，机构设置却不统一。一是内设机构有多有少，以开发区检察院为例，有4至10个不等。二是职能有分有合，如侦查监督与公诉等部门有分设有合并。三是科室设置五花八门，缺乏统一标准，有的派出院再派出检察室等。
（二）主要职能部门缺失。内设机构是行使检察权的载体，承担着司法办案的重要职能。民事行政检察是检察机关监督权的主要内容。民行部门在推进依法治国、依法行政进程中，肩负着越来越多的重任，越加显示出重要性。但是，有些派出检察院没有设置民事行政检察职能部门，存在严重缺陷。
（三）履职能力受到限制。派出检察院内设机构没有形成自己的模式，制约了检察职能履行。一是普遍存在“两人科”问题，只能“值班”、“接待”，无法全面履行职能。二是官多兵少，院领导、中层干部占干警近三分之一，一线办案力量不足。三是内设机构效率不高，“小院”层级不少。科长不同于法院的庭长，但却成了一个办案层级。
（四）与司法责任制改革不相适应。内设机构设置单打独斗，缺乏科学性。一是内设机构与员额制、人员分类比例不协调。有些部门员额检察官仅1人，检辅人员不配套等。二是检察业务与行政事务岗位混乱。办公室是“大口袋”，检察技术、司法警察等与装备财务、后勤保障等交织在一块。三是检察官办案主体地位尚未确立。分类管理制度落实不到位，检察官承担事务较多，难以集中精力办案。
（五）检察一体化程度不高。各类检察权之间、内设机构之间、上下级院之间相互联系，要求建立检察一体化机制。而派出检察院有些是一人负责一个条线自顾不暇，有些是自身任务紧难以脱身，检察一体化建设显得力不从心，抽调一两个人，本部门工作就要停下。
存在问题的主要原因：
一是对各级检察院内设机构职责缺乏认真研究，强调内设机构上下对应。检察权越分越细，条线越分越多，内设机构也就越设越多。派出检察院既要保证办案，又要保证机构上下对应，工作获得上级部门、条线认可，就出现了上述问题。
二是派出检察院由于受管辖区域和案件数量的影响，干警编制数远少于县级检察院。而派出检察院又行使县级检察院职能，内设机构设置主要是参照县检察院。内设机构多，人员分散，办案力量不足，影响了检察职能的履行。另外，为调动干警积极性，多配备一些干部，派出检察院也想争取多设一些内设机构。
三是派出检察院是一支新生的检察力量，对他的设置、运行、管理尚处于初始阶段，没有形成一套成熟的方案，研究领域存在“空白”现象。派出检察院自身对新情况缺乏研究，理念落后。机构设置上，只是在县区院内设机构基础上，做简单减法，或者简单合并。缺少仔细谋划、论证、“算账”，提出科学合理的方案。
二、司法责任制下派出检察院内设机构的设置
根据建立检察权运行新机制的要求，派出检察院内设机构改革应将“检察权、编制数、案件量、区域特点”四个要素与员额制、分类管理、司法责任制等改革有机结合，制定出内设机构改革方案。
(一)内设机构改革的目标
派出检察院和其他基层检察院共同承担着检察机关的绝大多数办案任务。建立起新的办案责任制是司法责任制改革的重要内容，基层检察院（包括派出检察院）是司法责任制改革的出发点和落脚点，直接影响司法体制改革成效。内设机构要适应司法责任制改革要求，为司法办案提供有效地组织保障，努力实现“优化、高效、务实、规范、协调”的目标。具体要求是：
1.检察权分解合理、整合科学、配置优化，履职能力有较大提升。
2．机构设置精干，去虚消肿、减少内耗，工作效率有明显提高。
3．突出司法办案主业，强化监督，内设机构实用、实在、实效。
4．机构设置规范，统一名称、统一标准、统一数量，整体上科学严谨。
5．业务部门与综合部门设置协调、均衡，内设机构整体功能发挥较好。
（二）内设机构改革的原则
1.保障检察权依法行使原则。我国《刑事诉讼法》规定检察机关依法行使侦查权、批捕权、公诉权、诉讼监督权。内设机构设置的首要任务就是要保障检察权的准确、完整行使，这是核心原则。根据这一原则，内设机构应设置职务犯罪侦查（国家监察体制改革前）、批捕起诉、诉讼监督等部门。同时，可设置必要的检察业务综合部门或者岗位，如案件监督管理、检察技术、司法警察等。内设机构设置的流程是：“检察权——机构——检察人员” 而不是“机构——检察人员——检察权”。
2.与司法责任制改革配套原则。一是与员额制配套。员额制检察官是业务部门办案的主体，没有员额制检察官，就不可能有业务部门。案件量是确定部门检察官配备的依据，实践中应避免出现新的“一人科”，即一个员额制检察官成立一个科。二是与人员分类管理配套。根据编制数和员额制检察官、检察辅助人员、司法行政人员分别占39%、47%、14%的比例，可以得出员额制检察官、司法行政人员数，这是确定内设机构数量的重要依据。三是业务部门与行政部门分类设置。将案件监督管理、检察技术、司法警察等部门或者岗位从办公室、政治部分离出来，避免职能交叉、岗位混乱、职责不清。
3.突出法律监督原则。我国《宪法》规定，检察机关是国家法律监督机关。内设机构的设立，应突出检察机关法律监督属性，特别是反贪局（反渎局）等部门转隶后，检察机关要相应调整机构职能，强化法律监督，体现《宪法》对检察机关的本质要求。应设立专门的诉讼监督部门，以适应对刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督的要求。民事行政检察部门的业务范围越来越大，行政监督、民事行政公益诉讼等任务光荣而艰巨，必须从机构设置上予以保证。
4.强化检察政治工作原则。坚持党对检察工作的绝对领导，保证检察工作正确的政治方向，是做好各项检察工作的根本保证。派出检察院处于司法办案第一线，加强干警队伍建设十分重要。政治工作部门，作为加强领导班子建设、党风廉政建设、干警队伍建设的职能部门，不可或缺。行政综合部门也应与检察业务部门协调配置，防止出现强调办案而忽视行政综合部门建设。
5.节约司法资源原则。派出检察院客观存在部门忙闲不均、工作难易不等、责任大小不同等情况，为全面履行检察职能，整合内设机构，节约司法资源十分重要。基层（派出）检察院主要任务是司法办案，建立“大业务、大政工、大行政”的“大部制”内设机构, 聚焦办案主业，保证一线办案力量，保证各项检察工作正常运行，是派出检察院的职责和任务所决定的，符合派出检察院的实际。
（三）内设机构设置的主要数据
检察数据是内设机构设置不可缺少的资料，对内设机构整合具有十分重要的作用。
1.政法专项编制和员额检察官数。我省派出检察院干警编制为30至50人左右，其中，大多数派出检察院为40至50人，可产生员额检察官12至19人。
2.案件总量。据统计，我省派出检察院年平均办案总量约500件（苏州工业园区检察院例外）。其中批捕案件约70件，起诉案件约260件，未检案件约20件，反贪立案6至8人，反渎立案1至2人，民行案件约30件，控告申诉约60件，刑事执行检察约20件，职务犯罪预防约10件，检察技术案件约20件。
3.各业务条线需配备员额检察官数：
批捕案件拟年人均办案数50件，可配备员额检察官1至2名。起诉案件拟年人均办案数40件，可配备员额检察官6至7名。未检案件可配备员额检察官1名。反贪案件可配备员额检察官3至4名。反渎案件可配备员额检察官1至2名。民行案件可配备员额检察官2至3名。控告申诉可配备员额检察官1至2名。刑事执行检察可配备员额检察官1名。职务犯罪预防可配备员额检察官1名。案件监督管理可配备员额检察官1名。入额院领导4至6名，参加分管业务部门办案。法律研究视情况而定。综上，共需要员额检察官22至30名。即使是22名，也已超过编制为50人的派出检察院员额检察官数，必须整合同类或相近的检察职能。
4.司法行政人员数。根据政法专项编制数，司法行政人员可配备4至7人。
（四）主要内容
根据上述原则和办案情况，内设机构改革的思路是，整合检察权种类，以解决内设机构设置过细过碎问题；落实司法责任制，以解决内设机构行政化问题。派出检察院可设置4至6个内设机构，其中行政部门1至2个。一般以5个（3+2）为宜，即“五部制”。
1.刑事检察部。整合侦查监督、公诉、未检部门，设置刑事检察部。行使批捕权、公诉权。履行审查批捕、审查起诉、未成年人刑事检察和侦查监督、审判监督等职能。为提高监督效能，侦查监督、审判监督与审查批捕、审查起诉职能放在一起，比较合理。(可配备7至8名员额检察官)。
2.民事行政检察部。加大民行检察工作力度，设置专门机构，行使民事诉讼、行政诉讼监督权。对生效民事、行政裁判监督；执行监督；行政监督、督促履职、督促起诉、公益诉讼；纠正虚假诉讼、虚假调解；对审判程序中审判人员违法行为监督。（可配备2至3名员额检察官)。
3.诉讼监督部。整合刑事执行检察、控告申诉检察、案件监督管理部门，设置诉讼监督部。将侦查监督部分职能划归诉讼监督部。行使刑事立案监督、刑事撤案监督、刑事执行检察监督等监督权；履行控告申诉检察（受理监督线索）、案件监督管理等职能。根据相近原理，设立检察技术、检察研究、司法警察、检委办等岗位。（可配备3至4名员额检察官)。
4.政治工作部。整合政治处、纪检监察机构，设置政治工作部。负责党建、纪检监察、干部人事管理、教育培训、考评考核、思想政治工作等工作。政治工作部是重要的行政部门，其主要任务是抓好检察队伍建设、党风廉政建设，履行好监督主体责任。（可配备3名司法行政人员）。
5.检察事务部。整合办公室、行政装备、后勤保障等职能，设置检察事务部。负责行政事务、文秘档案、检察信息、检察宣传、网信管理、机要保密、装备计财、后勤保障等工作。（可配备3至4名司法行政人员）。
在国家监察体制改革前，保留反贪局。行使职务犯罪侦查权，履行查办贪污受贿、渎职犯罪职能和职务犯罪预防职能（员额检察官数保持现状）。民事行政检察部和诉讼监督部可视具体情况整合。总体上还是五个部。
较大的派出检察院可增设案件管理部，内设机构为6个（4+2）；较小的可将政治工作部与检察事务部整合为党政工作部，内设机构为4个（3+1）。
60人以下的县区人民检察院可参照或者参考此样本（草案）。
三、派出检察院内设机构设置样本简要评判
课题组在对派出检察院内设机构作深入调查和研究后，提出 “五部制”样本（草案）。这个样本在内设机构的形式上看不出什么变化，但是，在职能上却有了很大变化。
（一）建立了新的办案机制
内设机构改变了传统的承办人阅卷、部门集体讨论、检察长（分管检察长）决定的“三级审批”行政化办案方式，建立独任检察官办案组和检察官办案组两种形式的办案组织，实行“谁办案、谁决定，谁决定、谁负责”办案责任制。刑事检察部门司法属性强，一般采用独任检察官办案组形式办案；侦查部门行政属性强，一般采用检察官办案组形式办案；诉讼监督部门具有综合属性，既可采用独任检察官办案组形式，也可采用检察官办案组形式办案。独任检察官和主任检察官依据权力清单，对所办案件作出决定并终身负责，突出了检察官办案的主体地位。
（二）检察职能得到高效行使
“五部制”样本，比较科学的配置了检察权，节约了司法资源，保证了检察权的全面履行。一是公诉权高效行使。实行“捕诉合一”，打通捕诉通道，避免重复审查，通过落实办案责任制、案件监督制度等，保证捕诉案件质量。打通刑检与未检通道（配备未检员额检察官），统一开展刑检工作。二是侦查权的高效行使。反贪反渎相互配合，既可单独侦查，又能联合侦查，集中审讯、一次取证，减少内耗。三是诉讼监督权高效行使。设置专门监督部门，全面开展诉讼监督，克服重办案轻监督、监督不力等问题。四是充实了一线办案力量。科长等业务骨干回归办案一线，挑起了办案工作的大梁，内设机构更加符合基层要求。
（三）加快了队伍专业化建设
“五部制”样本，实行以员额制为核心的人员分类管理。传统办案模式下，检察员、助理检察员都可以承办案件，甚至书记员可以挂名办案。司法责任制下，消除了以往办案主体多元化问题，只有入额的检察员、助理检察员才能承办案件，这是加强检察官队伍专业化建设的重要举措。专业化办案组织的建立，加快了检察官专家型、专门人才的培养，成为办案的行家里手。司法责任制的落实，促使检察官刻苦学习、积极实践，不断提高自己的政治和业务素能。
（四）促进了办案效率的提升。
派出检察院是在特定地区设立的检察院，尤其是开发区（高新区、工业园区）检察院，处于改革开放前沿，必须与开发区（高新区、工业园区）优质高效运行相匹配。 “五部制”样本，既符合检察机关内设机构改革要求，又适应特定区域的需要。在实际操作中，副检察长可兼任部门主要负责人，减少层级，检察官直接对检察长负责，把司法责任制落到实处。同时又加强了部门管理，协调处理业务、行政事务，更好的履行副检察长的职责，真正实行扁平化管理，提高办案效率。
（五）推动检察工作科学发展
“五部制”内设机构与员额制、检察人员分类管理、司法办案责任制等改革措施相配套，形成了检察权运行新机制。“五部制”样本，结合派出检察院实际，较好地解决了内设机构存在的突出问题，使检察权和内设机构、人和内设机构、人和人实现优化组合，给内设机构注入了新的活力，将发挥出较好的综合功能，司法办案、维护社会公平正义、服务大局、检察队伍建设一定能取得新成效，检察公信力、检察队伍形象一定会得到较大提升。
“五部制”样本（草案）还需要放到检察工作实践中去验证，不断总结，不断完善，使其更具有科学性、实用性、可操作性。
