张 立 李 洁

　　立案是案件进入刑事诉讼的第一个环节，它直接关系到刑事诉讼能否顺利进行。因此，作为刑事诉讼源头性监督的刑事立案监督，其监督的作用、地位在整个刑事诉讼活动全过程的法律监督中，显得十分重要[①]。多年来，检察机关对于立案监督模式和方法进行了研究，制定了关于检察机关行使立案监督权的相关规定，取得了一定的进展，在司法责任制改革和信息化的背景下，如何发挥“员额检察官”的核心地位，继续强化刑事立案监督，增强立案监督实质化是当前亟需解决的重点问题。

　　一、立案监督的发展历程

　　1、立案监督的权力来源。根据权力制约理论，任何国家权力都寻在“善”和“恶”的双重性，即国家权力正当行使有利于保护公民的权利，促进社会全面协调发展，否则国家权力就会侵犯公民权利，阻碍和破坏社会发展，而要防止和遏制国家权力的“恶”性，就必须对国家权力进行制约。可以采用两种方式：一是权力制约权力，即以一种国家权力的“善”性来制约另一种国家权力的“恶”性。二是权利监督制约权力，即以社会团体或组织的力量或公民个人的权利来监督制约国家权力。这就是权力制约理论的全部内容。可见，司法行为一方面应接受社会团体、组织和公民个人的权利制约监督，另外一方面必须有另外一种具有国家权力属性的司法行为对其进行监督。我国《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关” 。

　　2、立案监督的法律渊源。1996年《刑事诉讼法》第8条规定，“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。立案是刑事诉讼程序的启动程序，法律监督中对立案进行监督是从起点程序上确保刑事侦查权的正确行使，保障刑事诉讼法律的统一实施。1999年《人民检察院刑事诉讼规则》第378条规定，对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见。2000年，最高检《人民检察院立案监督工作问题解答》，2011年10月1日，最高人民检察院和公安部会签并颁布实施了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》。

　　3、司法责任制改革对立案监督带来了新挑战。随着司法责任制改革的不断深入，在检察官办案责任制的背景下，具有一定不确定性的立案监督工作也带来了新挑战。司法责任制改革要求承办检察官对案件终身负责，实践中，立案监督案件多是依托审查案件来发现立案监督线索，在司法责任制改革的背景下，对于立案监督的案件，检察官是否也需终身负责，目前没有明确规定。2000年，最高人民检察院《人民检察院立案监督工作问题解答》第10条规定：“人民检察院通知公安机关立案的案件，应当从严掌握，一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件。”这一标准一般被称为“三能”标准“能捕、能诉、能判。”之后2011年《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》对刑事立案监督工作的实质化路径进行了规划，但“三能“标准并未有变化。之前的检察权运行体制中，对于立案监督的实质化并未予以考量，但随着新的检察权的运行，检察机关逐步回归监督本位，检察官在司法办案中的主体地位进一步凸显。新形势下，如果检察官在办案中进行了刑事立案监督，但该案件最终无法判刑，那么决定立案监督的检察官是否追责？而司法实践中，刑事案件监督立案后，还要经历侦查、审查起诉、审判等多个环节，证据是否出现变化、公诉人对证据的运用程度等都存在变数，立案监督后有一定的不确定性因素。如果对于立案监督不做实质性考量，立案监督又具有一定的隐蔽性，检察官是否会选择性忽略立案监督或者滥用职权对案件随意监督？

　　二、刑事立案监督当前存在的困境

　　1、刑事立案监督数量随机不稳定。笔者通过对近5年来最高人民检察院和公安部实施《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》之后的最高人民检察院工作报告提到的立案监督情况进行了梳理。对2013年以来江苏省人民检察院工作报告中提到的立案监督情况进行梳理。（因2012年数据未搜集到）2012年以来灌南县检察院的立案监督情况进行梳理，发现立案监督数量并不是具有上升或下降的直线趋势，而是具有一定的随机性。

　　最高人民检察院立案监督情况。 2012年，汇报五年对侦查机关不应当立案而立案的，督促撤案56248件。对侦查机关应当立案而不立案的，督促立案118490人。2013年，对侦查机关不应当立案而立案的，督促撤案25211件。对侦查机关应当立案而不立案的，督促立案29359人。2014年，对侦查机关不应当立案而立案的，督促撤案17673件。督促侦查机关立案21236件，追加逮捕27496人，追加起诉32280人。 2015年，对侦查机关不应当立案而立案的，督促撤案10384件。督促侦查机关立案14509件，追加逮捕18196人，追加起诉23722人。2016年，没有对侦查机关不应当立案而立案的，督促撤案数据。督促侦查机关立案14650件，追加逮捕、追加起诉43960元。

　　江苏省检察院立案监督情况。2013年，对侦查机关应当立案而未立案的监督立案192件，对不应当立案而立案的监督撤案94件。2014年，依法监督纠正应当立案而未立案、不应当立案而立案的案件252件。2015年，指导各级检察院依法监督纠正应当立案而未立案，不应当立案而立案的案件279件。2016年，江苏省检察机关纠正侦查机关应当立案而不立案，不应当立案而立案案件337件。

　　灌南县检察院立案监督情况。2012年，对侦查机关应当立案而未立案的，依法监督立案34件；对不应当立案而立案的，依法要求撤案10件。2013年，办理刑事立案监督6件。2014年度办理刑事立案监督案件2件，2015 年度办理刑事立案监督案件8件，2016 年度办理刑事立案监督案件6件。与最高检、江苏省检察院立案监督数量的随机性相一致。

　　以上数据还可以得出，在即2011年《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》实施后的第一年，2012年，全国检察机关的立案监督数据畸高而之后的数据或高或底，不稳定。反映出检察机关立案监督还具有较大潜力，但是由于没有实质化的路径，而在实践中呈现出立案监督随意性强的表象。

　　2、线索来源渠道窄。立案监督的问题从来不是敢不敢监督，而是线索掌握够不够充足，证据够不够充足。虽然2011年实施的《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》后，对于线索的来源渠道进行了规定，但实践中，依然存在内部监督渠道偶发性强、外部监督渠道不够畅通等问题[②]。

　　第一，内部渠道偶发性强。内部渠道是指检察机关通过审查公安机关的案件自己发现，称为“内部渠道”。目前，检察机关无关于案件立案、不立案等信息的知情权，法律没有明确规定立案监督的具体程序和方式。检察机关只能通过审查批捕、审查起诉、当事人控告申诉、有关部门移送等渠道发现立案中的问题,具一定的偶然性与滞后性。“赋予检察机关对刑事立案情况的知情权，使刑事立案监督工作从事后监督走向同步监督，从被动监督走向主动监督，从个案监督走向常规监督，从源头上确保刑事立案监督案件的质量。虽然《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》有明确规定“公安机关与检察机关应当建立刑事案件信息通报制度，定期相互通报刑事发案、报案、立案、破案和刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况，重大案件随时通报。但实践中仍不可避免的存在刑事案件“不破不立”、“先破后立”等情况，监督的刚性不够。且对如何建立信息通报制度、公安机关通报不实或者不予通报等问题如何解决，没有给予明确规定,实践中无法有效开展。

　　第二，外部渠道不畅。由于侦查机关以罚代刑、该立不立的案件具有一定的隐蔽性,被害人对基层检察机关立案监督职能了解甚微,甚至不知检察机关有立案监督权，或缺乏通过法律途径保护权益的意识而不再控告、申诉等,都直接影响立案信息的来源。《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第四条规定：被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关，认为公安机关对其控告或者移送的案件应当立案侦查而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当受理并进行审查。但实践中，人民群众对于检察机关的立案监督权知情度不够。

　　3、立案监督意识不强。第一，立案监督业务失重。基层检察机关侦监部门往往将工作重心放在案件的定性把关上,主动监督意识和寻找线索的能力不强,加之审查逮捕时间短，往往容易忽略案件中的立案监督线索。例如，灌南县检察院侦监部门2014年办理批准逮捕209件235人，不批准逮捕59件76人，而立案监督案件仅2件，两者仅从数量比较相差悬殊。第二，立案监督业务发展不平衡。立案监督工作往往注重公安机关是否存有有案不立的监督，而忽视了对不应当立案而立案的监督。从全国检察机关近几年的有案不立和不应当立案而立案监督的数据来看，对有案不立的监督更有偏重。以灌南县检察院为例，2014-2016年三年办理的刑事立案监督案件，仅发现一件公安机关不应当立案而立案线索并成功监督公安机关撤案。第三，对立案监督存在认识误区。部分检察官未理清基层检察机关与公安机关监督与配合的关系，认为对侦查机关进行立案监督会破坏双方之间的配合关系,对立案活动中的一些违法行为视而不见,使立案监督流于形式。此外，办案队伍年轻化带来的司法经验不足,法律监督敏锐性不强等导致不敢、不懂、不善监督，也直接影响立案监督工作。第四，立案监督刚性不足。新《刑诉法》第111条的规定虽仍然赋予基层检察机关立案监督权,但未增加不作为需要承担法律后果的责任条款。法律赋予基层检察机关立案监督的手段有要求公安机关说明不立案理由、通知公安机关立案、纠正违法通知书、建议立案侦查通知书、发出《立案监督案件催办函》等,却没有规定该如何处理公安机关拒不说明立案或不立案理由、拒不执行立案或撤案通知、立而不侦、侦而不结、先立后撤等行为。立案监督缺乏刚性和强制性,较大程度影响刑事立案监督的效率与权威。

　　四、刑事立案监督实质化路径选择

　　（一）建立明确细化的检察官立案监督机制

　　2017年最高检的人大报告指出，推广“广东经验”，探索建立侦查活动网上监督平台，明确25大类监督事项指引，检察官办案时逐案核对监督。山西、宁夏、河北等地检察机关探索在派出所派驻检察室或检察官，监督重心下移。全国检察机关都在不断依托大数据或加强与公安机关的联系来继续扩大刑事立案监督案件线索来源。在司法责任制改革的大背景下，提升刑事立案监督的刚性，需建立明确细化的检察官立案监督机制。

　　第一，整合现有的检察机关关于立案监督的规定。可借鉴广东省25大类监督事项指引，细化监督。对于检察官行使立案监督权的界限既不能过分提高而导致检察官不想监督、不愿监督，又不能过低，导致检察官对侦查机关的随意干涉。细化立案监督说理工作。对发出的《通知立案书》、《通知撤销案件书》等文书,检察官应附上详细说理,用证据和相关法律充分阐释检察机关对案件应该立案和不应当立案的依据,发挥法律文书说理的监督效果。一方面向侦查机关说理，能够引导侦查机关侦查。另一方面向犯罪嫌疑人及其律师、被害人等相关人员阐明法理、释疑解惑，发挥法律监督效果。

　　第二，细化司法责任制改革背景下的立案监督责任追究机制。对于检察官立案监督的考核，不应将能够逮捕、能够起诉、能够审判作为唯一评价标准。不可否认，这一标准的设立反映出检察机关对于立案监督的慎重，但这样的标准远高于当前的立案标准，不利于发挥检察官的立案监督的积极性。在下一步检察机关关于立案监督的相关规则制定时，可参考立案标准对立案监督进行责任追究机制的完善。

　　（二）搭建大数据平台，拓宽案件线索来源

　　大数据“三书比对”的工作目的在于对司法办案进行全程监督，从案件源头开始直到案件结束，整体均要置于检察机关的司法监督之下。从“三书比对”工作所达到的社会效果来看，既要充分发挥检察机关的法律监督职能，又要满足群众日益扩大的知情权，要将司法办案过程全方位置于法律监督之下，提高司法办案水平和效果。从上述内容来看，当前检察机关文书公开平台暂时无法满足三书比对监督的需求，因此，建立三书比对监督一体化公开平台成为当下拓展法律监督范围的现实需求。

　　1、当前公、检、法大数据平台有数据，无互通。目前各单位、机构都已经构建成自己的数据库，纵向数据库发达，横向沟通有壁垒。经灌南县院课题组对公检法平台建设调研发现：公安平台设施现状。目前全省公安机关办案网络已建设完毕，该网络贯穿全省四级公安部门（省、市、区县、基层派出所），公安主体业务网上办理、网上流转，实现了公安机关内部的信息资源大集中、高共享的信息化工作平台。目前公安机关的办案系统“警务基础信息工作平台”已实现信息化垂直统一管理。检察院平台设施现状。目前全省检察机关的办案网络已建设完毕，该网络已贯穿全省三级检察部门（省、市、区县），统一业务应用系统就运行在该网络上。检察机关通过检察内网在2013年上线了“统一业务应用系统”，该系统以信息化推进执法规范化、管理科学化，研发部署融办案、管理、统计于一体的统一业务应用系统，实现对各级检察机关所有执法办案活动的全程、统一、实时、动态管理和监督。检察机关通过统一业务应用系统也实现了信息化的垂直统一管理。法院平台设施现状。目前全省法院的办案网络已建设完毕，该网络已经贯穿全省三级法院部门（省、市、区县），法院的核心业务系统就部署在该网络上，其办案平台“法院信息管理系统”已实现了信息化的垂直统一管理。

　　但作为法律监督机关的检察院无获取公安、法院及其他行政机关的授权，导致在法律监督中获取监督信息还依赖于举报信、其他单位移交、靠腿跑、靠嘴问等传统方式获取监督信息，造成大量数据资源浪费。不利于司法机关进行归纳总结、类案分析等更好的服务办案。而数据互通平台在设计时将聚焦此类问题，并提出解决方案。

　　2、建立形成三书比对监督平台，形成大数据监督模式。

　　第一， 检察机关门户网站平台设计。作为三书比对监督一体化公开平台，其应具备数据导入、对比展示、站内信息推送，精确检索和查询、统计、微信分享、信息推送、短信通知等功能。内网软件是公、检、法相关承办人制作公开文书并进行标记、比对的平台，是“三书比对”项目的核心平台，其主要实现文档导入、脱敏、标记、审核、入库、统计、数据导出等功能。第二，实现数据互通互融。“三书比对”监督一体化公开平台不仅仅是对文书基本内容进行比对，该平台内含对公、检、法三阶段案件共有信息的全面性搜索，是对案件的全方位监督。利用积累下来的案件信息数据组建成协助司法办案的数据库，并将加强数据智能化分析，强化该数据的应用，使其成为检察机关开展法律监督的参照和公、检、法办理案件的参考，从而达到数据多用、提高效率、强化监管的效果。第三，大数据全线互通互融。完善提前介入案件侦查、办理等各个环节，对公安机关立案信息、涉案财物及证据搜集等案件源头性数据及时掌握，并引导侦查流程、诉讼证据采用等各项办案环节，达到法律监督工作全流程、全留痕、全覆盖，从源头保证案件质量，并通过强化法律监管工作提高检察机关的影响力。强化智能化分析和应用。在数据互通的基础上，检察机关要加强对数据的智能化分析，满足司法办案和法律监督需求。以涉毒犯罪为例，涉毒犯罪是危害社会稳定的毒瘤，但该类犯罪却有作案隐秘、覆盖面广、取证困难等特点，通过利用数据平台对涉毒案件的相关数据进行智能化分析，寻找突破点和出发点，以严格的证据标准引导侦查机关开展侦查活动，为侦查工作指明方向，从而达到保障案件质量、维护社会稳定的作用。

　　（三）强化专项审查监督，提升检察官监督履职能力

　　1.案件审查与专项活动为基点。检察官从审阅案卷、核实证据、审讯犯罪嫌疑人、听取律师意见等环节,寻找刑事立案监督案件线索。重点关注公安机关对破坏社会主义经济秩序犯罪案件、妨害社会管理秩序犯罪案件、危害民生刑事犯罪案件及破坏环境资源犯罪案件的处理,加强对利用刑事手段解决民事纠纷、插手经济纠纷等案件监督,切实保障人民群众的根本利益。在立案监督过程中,注意深究执法不公背后的腐败,发现徇私枉法、滥用职权、索贿受贿等犯罪线索,及时移送侦查部门查处,扩大监督效果。

　　在日常立案监督工作有序开展的基础上, 全面深入开展专项监督工作。组织开展“另案处理”、取保候审、行政处罚等情形案件专项检察活动,变个案监督为专项监督。每年开展一次联合执法检查,着力纠正公安机关该移不移、以罚代刑、有案不立、有罪不究、违法立案等问题,做到严格监督,依法监督。

　　2.前移监督关口为后盾。一是通过在派出所设立检察官办公室、不定期走访公安机关及行政执法机关、查阅案件台账和案卷等方式，及时准确了解相关案件的案情和处理情况,从中发现是否存在有案不立、以罚代刑、非法立案等现象，为开展立案监督工作打下基础。二是依托“两法”衔接平台。加强与环保局、卫生局等行政执法部门之间在工作机制上的衔接,通过建立信息共享平台、定期召开“两法衔接”联席会议，探讨解决“两法衔接”工作中存在的问题,对行政执法信息进行流程监控、全程跟踪、动态监督,从中挖掘有价值的立案监督信息。

　　3.内部协作为长效之计。加强检察官联席会议的召开，在检察内网建立信息资源共享平台，及时获取、受理、查办移送的监督线索,做到信息共享，形成合力。如控申、公诉等部门将在履行工作职能中发现的立案监督线索及时移交侦监部门进行立案监督，侦监部门在立案监督工作中发现的公安机关、行政执法机关工作人员涉嫌受贿、滥用职权等行为时,及时向反贪、反渎部门移交线索,由其进行侦查。形成以立案监督为龙头，内部各业务部门相互配合的监督体系和查案网络。

　　4、关注案件动态追踪催办。指定专人对立案监督的案件跟踪，做好立案监督案件跟踪监督台账,详细记录案件的立案、犯罪嫌疑人采取强制措施、案件侦结、起诉、判决情况, 明确掌握案件诉讼的具体时间节点，明确案件诉讼缓慢的具体原因；明确案件的具体执行期限，对于立案监督的案件，侦查机关应当在立案后在规定期限内通过口头或书面方式向基层检察机关通报案情，之后定期向基层检察机关口头通报案情。

　　1.王志刚：《论立案监督程序的正当化构建》，载《行政与法》2009第9期。

　　2.元明、胡耀先、陶建旺：《检察工作研究：完善刑事立案监督工作机制的构想》，载《检察日报》2009年6月19日。