袁国明 邱楠 张涛

    高检院曹建明检察长在第十四次全国检察工作会议上指出，要大力完善检察监督体系，提升检察监督能力，同时强调检察监督体系主要包括刑事检察、职务犯罪侦查预防、民事检察、行政检察、控告申诉检察五个工作机制。在控告申诉检察方面，曹建明强调，要完善集信访、举报、纠错、赔偿、救助于一体的控告申诉检察工作机制。

　　我国于1994年制定颁布了《国家赔偿法》，其中刑事赔偿对保障人权与公正司法发挥了重要作用。当前我国刑事赔偿工作已经取得很大成绩，但司法实践中刑事赔偿确认难、申诉难、立案难、审理难、执行难现象仍然突出，主要原因是对刑事赔偿缺乏切实有效的监督方式。对此，理应加强刑事赔偿监督工作，创新刑事赔偿监督方式，不断优化控申检察工作，深化完善检察监督体系。

　　刑事赔偿监督是指专门法律监督机关，在我国即检察机关对刑事赔偿义务机关或刑事赔偿最终决定机关的活动或决定是否合法进行的法律监督。[①]检察机关对刑事赔偿的法律监督具有一定特殊性，主要体现在刑事赔偿程序的性质不同于一般诉讼程序。在完善检察监督体系背景下，刑事赔偿监督具有较强的价值意义，因而应当在剖析刑事赔偿监督存在困境的基础上，探讨发展刑事赔偿监督方式之有效进路。

　　一、完善检察监督体系背景下刑事赔偿监督之价值展现

　　在完善检察监督体系背景下考察，检察机关对刑事赔偿进行法律监督，具有重要价值，主要体现在：

　　（一）有利于协调权力之间关系

　　国家赔偿费用由国家财政支付，财政机关对国家赔偿适度监督确有必要，但是财政机关属于行政机关，不宜对司法机关的刑事赔偿决定直接提出异议，更不能以赔偿决定违法为由拒付赔偿金，否则会损害行政权与司法权之间关系，妨碍司法公正独立。为了保障赔偿决定有效执行，正确处理行政权与司法权之间关系，化解权力之间矛盾冲突，赋予专门法律监督机关即检察机关对于刑事赔偿的监督权是必要可行的，也具有较强的制度优越性。

　　（二）有利于保障赔偿决定执行

　　如何保证赔偿义务机关履行生效的赔偿决定，关系到申请人最终能否获得赔偿。根据现行《国家赔偿法》的相关规定，刑事赔偿制度中不能适用强制执行，因为刑事赔偿不是通过诉讼程序进行的，而是赔偿义务机关自己确认、自己执行。[②]如此模式的直接后果就是赔偿决定往往无法得到实际执行，沦为一纸空文。此种情况下，检察机关对刑事赔偿决定执行情况进行法律监督，无疑成为解决长期困扰刑事赔偿执行难问题的有效进路之一。

　　（三）有助于优化检察监督体系

　　在当前立法与司法实践中，检察机关的刑事赔偿监督属于控告申诉检察的关键组成部分。完善刑事赔偿监督机制，做好刑事赔偿监督工作，是当前控告申诉检察工作顺利开展、科学发展的必然要求。正如上文所述，控告申诉检察属于检察监督体系的五个关键性工作机制之一。因而，做好刑事赔偿监督工作，有助于检察监督体系之不断完善优化、持续健康发展。

　　二、完善检察监督体系背景下刑事赔偿监督之困境剖析

　　在完善检察监督体系背景下，在认识到刑事赔偿监督的价值意义的同时，应当深入剖析刑事赔偿监督的面临困境，以期为发展完善刑事赔偿监督方式提供有益参考。

　　（一）立法不完善导致法律依据缺失与专门机构缺位

　　1.缺乏刑事赔偿监督的明确具体依据

　　一是从法律规定来看，我国《宪法》、三大诉讼法、《国家赔偿法》大多仅仅规定了检察监督的原则性条款，实践操作内容不多。刑事赔偿的立法领域不仅缺乏明确检察机关监督地位的规定，也缺乏具体实施细则。二是从司法解释来看，检察机关单独或会同人民法院颁布了一些直接或者间接规定刑事赔偿监督的司法解释。其中，最高人民检察院单独颁布的有2000年《最高人民检察院刑事赔偿规定》、2005年《关于人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准的规定》、2010年《人民检察院国家赔偿工作规定》等；最高人民法院、最高人民检察院联合颁布的有2000年《关于适用〈关于办理人民法院、人民检察院共同赔偿案件若干问题的解释〉有关问题的答复》、2015年《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》等，最高人民法院颁布的有1999年《最高人民法院赔偿委员会关于法律监督机关的复查意见可视为确认的批复》等。上述司法解释的颁布，反映出实践中对刑事赔偿监督相关法律规定的迫切需求，也表明了检、法两家对于刑事赔偿监督存在不同认识，亟需加以明确。

　　2.检察机关专门从事赔偿监督的机构缺位

　　从当前检察机关刑事诉讼监督现状看，立案、侦查、审判、执行监督具有专门机构负责，但对于刑事赔偿监督却缺乏一个独立机构统一履行监督职责。对此，2010年《人民检察院国家赔偿工作规定》设立了国家赔偿工作办公室统一负责检察机关的国家赔偿包括刑事赔偿监督工作。然而，第一，实践中检察机关国家赔偿工作办公室与控告申诉检察部门、举报中心实际上是一个机构三块牌子，难以做到彼此独立工作，权责很难区分清楚。第二，由于控申部门编制有限，事多人少矛盾突出，一般将控告申诉工作作为主业，往往相对忽视刑事赔偿工作。第三，当前检察机关国家赔偿工作办公室既要办理刑事赔偿案件，又要承担对刑事赔偿的监督工作，显然不够合法规范，同时有违公平正义原则。

　　（二）检察机关作为赔偿义务机关时监督存在问题

　　现代检察官制度是基于对法官和警察行为的监督制约要求而产生的，承担着防范法官恣意与警察滥权的功能，但同时又面临着自身如何对抗不信任的问题。[③]因而，检察机关作为赔偿义务机关时由谁进行监督、如何进行监督，即“谁来监督监督者”，就成为一个关键问题。实践中，尽管检察机关进行刑事赔偿的出现频率不高，但是检察人员往往对刑事赔偿存在抵触心理，刑事赔偿工作不够规范乃至违纪违法的情况不同程度存在，因而对刑事赔偿进行监督制约是权力制约与规范司法的必然要求。从现行司法解释来看，此种情况下的刑事赔偿监督权由上级检察机关行使，[④]但是同一检察系统内的监督机制难免给外界造成“自己监督自己”的印象，此种监督是否公平公正，是否合法合理，实际上存在较大疑问。

　　（三）刑事赔偿决定执行与追偿的检察监督相对缺位

　　1.刑事赔偿决定执行监督缺位

　　《国家赔偿法》第29条明确规定赔偿委员会作出的赔偿决定必须执行，[⑤]但并未规定法院作出赔偿决定具有强制执行效力。如此，直接导致赔偿义务机关故意长期拖延赔付赔偿金或者拒不赔付赔偿金的现象，严重损害了当事人合法权益，直接影响国家赔偿制度的公正性、权威性与公信力。于是，在此情况下引入检察机关对刑事赔偿的法律监督就具有较强必要性。然而，相关立法与司法解释并未明确具体规定检察机关对刑事赔偿决定执行情况的监督，以及监督的方式、程序、途径等重要内容，形成较大缺憾。

　　2.追偿问题监督缺失

　　《国家赔偿法》第31条规定赔偿义务机关赔偿损失后，应当向有具有特定情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用。[⑥]由此可见，其一，检察机关有必要对刑事赔偿决定执行后的追偿情况进行有效监督；其二，由于上述情况可能构成犯罪，因此按照《刑事诉讼法》关于刑事案件管辖的规定，也应该由检察机关处理。[⑦]然而，与刑事赔偿决定执行的监督类似，相关立法及司法解释也并未明确对追偿问题的具体监督措施与有效监督途径，亟待明确与完善。

　　三、完善检察监督体系背景下刑事赔偿监督方式之发展进路

　　（一）发展刑事赔偿监督方式之宏观进路

　　1.修改相关立法并完善有关制度

　　（1）强化刑事赔偿监督的立法确认

　　当前《刑事诉讼法》《国家赔偿法》等相关立法都缺少对检察机关刑事赔偿监督的明确规定，存在空白之处。因而，在《国家赔偿法》及其司法解释再修改时，应当明确人民检察院的法律监督地位。建议借鉴域外有益经验，针对刑事赔偿监督的重要方面和关键环节加以明确规定:

　　其一，当事人对人民法院赔偿委员会赔偿决定不服的，可以在10日内向上级人民法院赔偿委员会申诉复议，或者向上级人民检察院申诉。其二，人民法院赔偿委员会作出赔偿决定前，应当听取同级人民检察院刑事赔偿监督部门的意见。其三，上级人民检察院对下级人民法院赔偿委员会作出的赔偿决定书面提出确有错误的事实和理由，同级人民法院赔偿委员会应当重新审理或指令下级人民法院赔偿委员会重新审理。其四，对于人民检察院书面提出的重新审查意见在法定时间内不予答复或者审结的，或者应赔偿不予赔偿、拖延赔偿等，视情况追究相关人员的责任。

　　（2）细化刑事赔偿监督相关规定

　　当今世界各国国家赔偿法普遍规定的比较原则，未能把所有关键性的赔偿问题涵盖在内，我国也不例外。因而，对《刑事诉讼法》与《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》加以修改，有助于弥补和细化《国家赔偿法》之不足。《刑事诉讼法》的相关规定是判断司法侵权的法律依据，也是《国家赔偿法》的重要渊源，在《刑事诉讼法》再修改时明确检察机关对刑事赔偿的监督地位是很有必要的。此外，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》作为检察机关办理刑事案件的具体工作细则，其中有刑事诉讼进行法律监督的专门规定，对此加以完善能够事半功倍。因此，应当在《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中增加有关刑事赔偿监督的规定，对现行司法解释的相关内容加以整合，将具体的监督方式、监督途径、监督内容、法律责任等明确规定，以此作为刑事赔偿监督的具体法定依据。

　　2.优化刑事赔偿监督方式路径

　　实践中，检察机关对刑事赔偿监督的手段显得软弱无力，当有机关拒不接受检察机关的意见时，法律上没有进一步的解决手段，严重影响了法律监督的效力，如对检察建议书不答复、不理会的情况屡见不鲜，导致法律监督形同虚设。[⑧]对此，建议从以下几方面入手，发展创新检察机关刑事赔偿监督之方式路径：

　　（1）明确检察机关要求赔偿义务机关说明情况机制

　　参照现行立法中关于检察机关对于公安机关应不立案时的监督方式，明确规定赔偿请求人向检察机关反映赔偿义务机关不依法受理或者不依法确认的，检察机关经过审查程序后，有权要求赔偿义务机关说明情况，并根据规定责令其依法处理，或者要求其上级机关重新审查并作出确认决定。

　　（2）构建赔偿委员会听取同级检察机关意见机制

　　人民法院赔偿委员会作出赔偿决定，应当将赔偿决定书送达赔偿请求人、赔偿义务机关和同级人民检察院。赔偿请求人、赔偿义务机关和同级人民检察院对赔偿决定有异议的，可以在一定期限内申请上一级人民法院赔偿委员会复议，重新作出赔偿决定。

　　（3）明确财政机关移送检察机关审查机制

　　财政机关在受理经费核拨申请或者执行赔偿决定时，认为赔偿义务机关超出法定范围和标准赔偿的，应当在一定期限内移送检察机关审查。如果检察机关认为确系超出法律规定范围和标准赔偿的，应当在一定期限内要求同级人民法院赔偿委员会作出决定。超出上述规定期限的，赔偿请求人、财政机关或者下级检察机关认为赔偿决定错误的，上级检察机关审查后认为确有错误的，应当要求同级人民法院赔偿委员会审查并作出赔偿决定。赔偿义务机关拖延执行或者拒不执行的，检察机关有权要求其说明情况，对于理由不成立的，应当督促其及时执行。[⑨]

　　（4）构建检察机关向犯罪嫌疑人告知权利机制

　　对于职务犯罪案件，在检察机关介入案件实质侦查阶段时，应当及时向犯罪嫌疑人告知其可以享有审查国家赔偿权利的法定情形和相应程序。对于公安机关侦查的普通刑事案件，可以利用检察机关刑事执行检察部门驻所检察的便利条件，及时向羁押在看守所内的犯罪嫌疑人、被告人告知可以申请国家赔偿的相关权利及相应程序，并尽力为其提供法律帮助。

　　3.转变司法观念树立刑事赔偿监督的正确认识

　　（1）树立打击犯罪与保障人权并重的司法理念

　　长期以来，我国在刑事司法价值的追求较为片面，强调打击犯罪与维护社会秩序，忽视保护公民合法权益。在现代法治社会背景下，应当对原来的价值追求进行调整，既要充分发挥打击犯罪职能，又要切实保护公民合法权益，打击法治与保障人权不可偏废。刑事诉讼承担着打击犯罪与保障人权的双重任务，不能以牺牲人权为代价追求打击犯罪的功效。[⑩]

　　（2）将刑事赔偿与错案以及业绩考核等适度分离

　　实践中刑事赔偿运行不畅的一个关键原因就是把刑事赔偿和错案加以混同，认为刑事赔偿就意味着办案错误并要进行错案责任追究，如此难免挫伤办案人员的积极性。而且当前名义上是国家赔偿，实际上是单位赔偿的现状下，单位要同时承担经济责任与否定性的评价责任。实践中，由于上述原因导致一些司法机关不敢赔、不愿赔、拖延赔的现象突出。因而，对于当事人合法合理的刑事赔偿申请，司法机关不能生硬打压，应当因势利导，对于合法合理的申请及时予以赔偿，对于缺乏事实与法律依据的申请也要耐心说明理由，避免激化矛盾，从而实现社会安定、和谐司法。

　　（3）协调处理好公检法三机关之间关系

　　显而易见，刑事赔偿监督是一个容易得罪人的工作。检察机关要以“强化法律监督，维护公平正义”的监督理念为指引，大力开展刑事赔偿监督工作，要树立敢于监督、善于监督的作风，要加强与公安机关、人民法院的沟通配合，共同做好国家赔偿工作。检察机关在认真履行法律监督职责的同时，与人民法院、公安机关加强沟通联系也有助于刑事赔偿工作的顺利开展。对此，建议通过建立业务协作制度、联席会议制度等加强沟通协调，尽量减少分歧、达成共识，预防和减少刑事赔偿中相关问题的产生。

　　（二）发展刑事赔偿监督方式之微观进路

　　1.完善检察机关对刑事赔偿程序的监督

　　（1）完善对赔偿义务机关先行处理程序的监督

　　根据《国家赔偿法》相关规定，赔偿请求权人在最终解决刑事赔偿争议时，应经赔偿义务机关先行处理。检察机关应当在先行处理程序中加强监督，具体应当从两方面入手：其一，应当监督赔偿请求人向赔偿义务机关提出要求赔偿的权利，能否得到赔偿义务机关的重视与支持。受害人提出的刑事赔偿要求具有很强的迫切性与合理性，一旦赔偿义务机关不予确认违法情形、全部或者部分拒绝接受申请请求，检察机关就应当监督赔偿义务机关依法受理，协助、支持请求权人向赔偿义务机关主张此种权利。其二，应当监督赔偿义务机关的处理决定以保证问题得以公正解决，从而防止刑事赔偿争议的继续进行。现行《国家赔偿法》并未规定赔偿义务机关处理争议的方式，司法实践中一般采用协议或裁决方式。注意到如果协议不成，赔偿义务机关可以径行裁决，如此赔偿义务机关作为争议一方的当事人来负责解决争议，显然有违公正原则，如果裁决有失公正，则检察机关可以对此裁决依法干预。

　　（2）完善对复议程序的监督

　　在刑事赔偿复议程序中，检察机关应当充分发挥监督作用。具体而言，检察机关在复议程序中，应当充分重视监督复议申请的受理情况，包括请求权人是否在法定期间提出复议申请、复议机关对于符合条件的复议申请是否依法受理、复议机关进行复议的情况，如复议机关是否听取了请求权人的意见、评议过程是否合法、是否在法定期间作出复议决定等关键环节的监督，以保证复议机关依法作出正确的复议决定。

　　（3）完善对刑事赔偿决定执行程序的监督

　　依照现行立法，人民法院对于刑事赔偿决定没有强制执行的权力，当事人也不得请求对赔偿决定强制执行。因而，人民检察院针对刑事赔偿决定的执行程序进行监督就显得至关重要，也有助于保证赔偿决定的内容得到实质性、充分性的实现。此外，刑事赔偿决定生效后，也有可能发生错误的情况，当事人如果对此存有异议，可以向人民检察院进行申诉；人民检察院也应当建议人民法院对赔偿决定进行复查后重新作出决定，以保证决定执行的正确性。

　　2.强化检察机关自身办案力量以及对赔偿委员会的监督

　　（1）强化检察机关内部的刑事监督办案力量

　　完善法律监督体系，充分发挥法律监督应有的功能和效用，关键是看有无一支高素质的法律监督队伍。应当针对刑事赔偿监督的特点，从控申部门和刑事赔偿办公室抽调一批具有高度责任感和法治意识、具有过硬业务素质和刑事赔偿工作经验的检察官，专门从事对刑事赔偿的监督工作。同时在人民检察院内部建立专门的赔偿委员会，专门负责实施刑事赔偿监督工作。此外，建议在检察机关内部逐级逐步把行使赔偿监督职权的部门与受理审查刑事赔偿申请的部门相互分离、各司其职，分别指派专人行使各自职权，通过建立两个部门之间互相配合、互相制约的层级体系，从而确保司法公平公正。

　　（2）强化对人民法院赔偿委员会的监督力度

　　为保证人民法院赔偿委员会客观公正审理刑事赔偿案件，应当明确由检人民检察院对法院审理刑事赔偿案件实行法律监督。检察机关发现赔偿决定确有错误，或者赔偿请求权人认为法院赔偿决定确有错误，可以向作出赔偿决定的上级法院提出再审请求，上级法院应当受理并依法作出再审决定，再审决定是发生法律效力的赔偿决定，必须严格执行。[11]

　　一方面，法院改变检察机关赔偿决定时，检察机关应当参加法院举行的听证会。听证会可以参照审判监督程序进行，检察机关应当派员以国家赔偿义务机关和法律监督者的双重身份出席听证会，出现在听证会的“听证席”位置，享有对赔偿请求人的询问权与对主要证据的质证权。检察人员对于法庭质证、认证时遗漏的赔偿（或不赔偿）理由是否成立的主要证据，有权提请审判长质证、认证；对于法庭组成不合法定要求及其他违法现象，可以在庭审后提出检察建议，切实履行法律监督权。

　　另一方面，检察机关作为赔偿义务机关时，对于人民法院赔偿委员会作出的已经发生法律效力的赔偿决定，发现确有错误情形的，有权提请法院赔偿委员会重新作出赔偿决定。根据《国家赔偿法》总则规定，保障公民法人和其他组织依法享有取得国家赔偿的权利与促进国家机关依法行使职权，是该法的重要立法目的。因而，理应增设对确有错误的赔偿决定重新审理的程序。赔偿义务机关和赔偿请求人对于刑事赔偿决定不服或者有异议的，都可以申请赔偿委员会再审并作出决定。

　　3.优化检察机关作为赔偿义务机关时的监督

　　为彰显检察机关办理涉及自身刑事赔偿案件的客观性、公正性，检察机关应当缩短刑事赔偿的时限，提高刑事赔偿的效率，可以采取将业务部门与刑事赔偿工作部门、侵权确认与刑事赔偿的审查叠加的方式，简化办案环节，谋求当事人最大利益。此外，应当加强合力，对检察机关作为刑事赔偿义务机关时的决定行为进行监督。

　　（1）构建客观公正的内部监督机制

　　必须明确以“客观公正”为职业要求的检察机关在长期承担法律监督职责过程中，形成了以检察委员会制度、检察长审批制度、自上而下层级监督、错案追究制度为核心的内部监督机制，应该能够胜任对刑事赔偿活动的监督工作。此外，应当从根本上确立检察官客观公正义务，关键是“诚信、真实、中立、全面”义务，为了发现真实情况，检察官不应只站在当事人的立场，而应当在客观的立场上进行相关活动。[12]

　　（2）发挥人民监督员对刑事赔偿的监督作用

　　从司法实践看，检察机关一贯重视强化对自身司法办案活动的监督，以切实提升司法公信力。2015年3月最高人民检察院、司法部《深化人民监督员改革方案》规定在自侦案件中，人民监督员有权对“应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的”情形予以监督，由此启动人民监督员程序。对此，应当对人民监督员对刑事赔偿的监督程序予以细化，明确具体操作程序。此外，检察机关应当建立对人民监督员的定期通报与联合检查制度，便于人民监督员及时掌握职务犯罪查处情况；还应加大对人民监督员制度的宣传力度，向社会公开人民监督员联系方式，从而扩大监督的知情渠道。同时，对于人民监督员提出异议的检察机关刑事赔偿，应当及时启动由上级人民检察院复核的程序等。

　　（3）优化刑事赔偿确认程序

　　检察机关作为赔偿义务机关时，刑事赔偿监督的重点和难点集中体现在违法行为的确认程序上。最高人民检察院2005年11月9日颁布了《关于人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准的决定》，其中的关键条文赋予了当事人对于人民检察院不予确认刑事赔偿发表意见的权利、上级人民检察院对于不予确认案件复查的权力、责令下级人民检察院受理或者及时作出刑事赔偿决定的权力，并规定由检察长或者检察委员会享有最终决定权，在一定程度上加强了刑事赔偿监督的力度。但是应当注意到，该规定只是工作规定性质的文件，效力不高、条文不多且较为笼统。对此，建议把检察机关刑事赔偿确认程序的条文，正式纳入《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》之中，同时明确与细化相关规定与条款，以此提升刑事赔偿的地位，并增强对刑事赔偿进行监督的力度。

　　[①] 参见金波主编：《法律监督的理论与实务》，中国检察出版社2005年版，第192页。

　　[②] 参见马怀德主编：《国家赔偿问题研究》，法律出版社2006年版，第235页。

　　[③] 参见郭立新：《检察权的监督制约机制》，载《检察日报》2004年2月29日。

　　[④] 详见《人民检察院国家赔偿工作规定》第5条、第21条。

　　[⑤] 修改后《国家赔偿法》第29条第三款规定“赔偿委员会作出的赔偿决定，是发生法律效力的决定，必须执行。”

　　[⑥] 修改后《国家赔偿法》第31条规定“赔偿义务机关赔偿后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用：（一）有本法第十七条第四项、第五项规定情形的；（二）在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。对有前款规定情形的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”

　　[⑦] 参见高家伟：《国家赔偿学》，工商出版社2000年版，第364页。

　　[⑧] 参见张智辉、谢鹏程主编：《中国检察（第三卷）》，中国检察出版社2003年版，第607页。

　　[⑨] 参见刘志远：《刑事赔偿不该成为法律监督死角》，载《检察日报》2006年5月15日。

　　[⑩] 参见张兆松：《存疑案件赔偿问题之我见》，载《人民检察》2001年第3期，第15页。

　　[11] 参见向泽选：《法律监督原理》，群众出版社2006年版，第240页。

　　[12] 参见曾献文：《确立“中国式”检察官客观义务》，载《检察日报》2007年7月19日。