龙飞*

　　社区矫正(Community correction)是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法，是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。简单地说，就是让符合法定条件的罪犯在社区中执行刑罚。国外较常见的包括缓刑、假释、社区服务、暂时释放、中途之家、工作释放、学习释放等。我国的社区矫正，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。我国于2003年开始了社区矫正试点工作，2009年在全国全面试行，社区矫正工作发展迅速，覆盖面稳步扩大，社区矫正人员数量不断增长。截至2010年12月底，全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团已开展社区矫正工作，覆盖全国91%的地(市、州)、72%的县(市、区)和65%的乡镇(街道)。北京等13个省(区、市)已经在全辖区开展社区矫正工作。各地累计接收社区矫正人员59.8万人，现有社区矫正人员27.8万人。2011年2月25日，十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案(八)》，明确规定了对判处管制、缓刑、假释以及暂予监外执行的罪犯依法实行社区矫正，标志制度的确立，为改革完善我国刑罚执行制度奠定了重要基础。

　　一、社区矫正检察监督的实践探索

　　社区矫正制度的发展与检察监督权的落实具有一定的同步性，社区矫正在刑罚执行方式上适用的愈加广泛，检察监督权在社区矫正中的监督地位和作用就越重要; 而检察监督权在社区矫正中的监督地位和作用发挥越充分，社区矫正就会取得更大的成效。

　　（一）检察机关在社区矫正工作中的法律监督职能[①]

　　结合中央五部门《关于加强和规范监外执行工作的意见》和高检院《人民检察院监外执行检察办法》及2012年初颁布实施的《社区矫正实施办法》的特点和实际，检察机关社区矫正法律监督职能主要包括：

　　1.严格把关，依法开展对判决、裁定、决定监外执行的检察，保证适用非监禁刑的对象符合法定条件和程序。

　　2.依法开展对社区矫正交付执行活动的检察，促进交付执行各个环节有效衔接，防止和纠正因不依法、不及时交付执行等原因造成社区矫正罪犯“漏管”。

　　3.依法开展对公安机关、司法行政机关监管活动和矫正活动的检察，防止和纠正监管和矫正活动中存在的“脱管”及其他违法行为。

　　4.依法开展对刑罚变更执行和解除矫正、终止执行环节的检察，促进有关机关依法公正办理减刑、假释、暂予监外执行收监执行以及在刑期届满或者考验期满后及时办理释放、解除管制、恢复政治权利等手续并履行相关程序。

　　5.注重维护社区服刑人员合法权益，依法受理社区服刑人员的控告和申诉，妥善处理他们反映的问题，防止和纠正侵犯社区服刑人员合法权益的行为。

　　（二）检察机关在社区矫正工作中的监督方式

　　1.决定适用社区矫正的监督

　　检察机关对法律判决裁定的合法性进行监督，主要通过三种途径：一是量刑建议权。检察机关对可能判处管制、缓刑的被告人，在公诉出庭公诉时，提出量刑建议；二是抗诉权。在认为法院量刑明显不当时，检察机关可以行使抗诉权。三是对决定暂予监外执行或裁定假释的监督。但是对于这项的监督从实践中来看，在认定证据和适用对象上的监督，具有滞后性。

　　2.交付执行社区矫正的监督

　　在交付执行环节，检察机关采取的主要监督方式就是通过审查法律文书来掌握交付执行的情况。按照规定，在判决、裁定生效之日三个工作日内，送达判决书、裁定书、决定书、执行通知书、假释证明书等法律文书。

　　3.社区矫正日常执行的监督

　　在对社区矫正日常执行的监督中，主要是定期专项检查，不定期抽查和年中年末的全面检查，并根据检查结果对违法违规事项提出相应的纠正意见或检察建议。

　　4.社区矫正变更执行的监督

　　对于变更执行活动的监督，检察机关主要通过审查执行机关所抄送的决定或者批准文书，重点审查变更执行是否依法进行了报告和审批，变更是否合法，撤销缓刑、假释建议书、减刑建议书、收监执行建议书及有关裁定、决定是否合法，有关法律文书是否及时抄送有关机关。

　　5.社区矫正解除的监督

　　对于社区矫正解除的监督主要是通过定期检查或不定期抽查的方式，重点审查对矫正期满人员是否依法进行了公开宣告，有关单位和人员是否参加，宣告事项是否合乎法律规定，是否向有关解矫人员发放解除社区矫正证明书，司法所是否告知安置帮教有关规定并与有关部门进行了妥善交接，有关解除社区矫正证明书是否书面通知或抄送有关机关。

　　二、当前社区矫正中检察监督所面临的窘境

　　（一）立法缺陷导致的法律依据不足

　　1.社区矫正检察监督的法律依据不足

　　从我国的立法现状看，虽然两高两部在《社区矫正实施办法》、《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》中，对社区矫正法律监督工作做了规定，但是这些规定还很原则性，对于重点监督内容、法律监督方式和手段等，并未明确，即使是新刑诉法，也是如此，这就导致，在开展具体法律监督工作时，更是无法作为参照，“只能摸着石头过河”。比如《社区矫正实施办法》第三十七条“人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的，可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书。交付执行机关和执行机关应当及时纠正、整改，并将有关情况告知人民检察院。”，这一虽然规定了检察机关可以通过制发纠违通知书、检察建议书或者采取口头纠正的方式进行监督，但是却没有规定在何种情形下应当制发哪种文书，导致了检察干警在实践中对纠正违法通知书和检察建议书这两种监督手段的混淆。

　　2.社区矫正对象适用标准不明

　　对于适用社区矫正的对象来说，对其采用非监禁刑的措施主要是考虑到矫正对象的所犯罪行及其人身危害性，但在司法实践中，对于如何衡量适用对象的危险性及缓刑假释条件的具体判断标准都不明确。而且目前我国法律对社区矫正的适用对象也只是一种列举式的简单罗列，没有统一的适用标准。这些标准规定的不明确不仅在一定程度上限制了法官的自由裁量权，从而大大减少了适用社区矫正的可能性。也增加了检察机关对社区矫正适用决定的监督难度。

　　（二）柔性监督导致的强制力不够

　　如上文所述，检察机关在社区矫正中采取监督的主要手段通过口头提出意见、下发纠正违法通知书或是检察建议的形式，不仅手段单一，而且无论是纠正违法通知书或检察建议书都不具备强制力，仅仅只是一种督促纠正权。虽然根据最高人民检察院2008年颁布的“四个办法”的规定，如果被监督单位不纠正违法，对纠正违法通知书或者检察建议置之不理，可以向上一级检察机关报告，由上级人民检察院向同级被监督单位提出，但这只是将矛盾转移到上级部门之间，问题可能仍然存在，也依然得不到解决。在接收机关不予采纳时，检察机关并没有强制手段，从而导致在实践中检察建议书和纠正违法通知书的效力流于形式，检察机关的监督效果需要靠被监督机关的自觉性来实现，严重损害了检察机关的威严。

　　（三）监督滞后导致的实效性不强

　　1.监督时间的滞后性

　　目前，检察机关对于社区矫正的监督往往是在相关单位的裁定或者决定作出后才开始的，审查的方式也仅仅是停留在对法律文书内容及刑罚执行过程的监督，却很少介入到有关部门做出裁定或批准的过程中进行监督。如果认为裁定或决定不当，提出纠正意见，有可能会出现检察机关提出纠正意见时，裁定已经发生了法律效力，被执行主体已经被减刑或被假释，甚至早已去向不明。而且虽然检察机关在减刑、缓刑及暂予监外执行的裁定环节引入了听证程序，却将启动听证程序的裁量权赋予了做出决定的机关，检察机关很难再其中发挥出应有的作用。

　　2.监督方式的单一性

　　检察机关的监督方式主要是审查执行机关报送的书面性材料，在实践中，尤其是在交付执行环节，往往存在文书人员衔接错位，比如文书到人未到，可能是文书及时送达，但人员未及时报到，或者是文书送往了A地，但人员却在B地入矫；也有可能是人到了文书却未到，这种情况多半是由于决定机关工作疏漏，没有及时向执行机关寄送相关法律文书。此外，交付执行环节，相关缓刑、假释人员自行报到落实不好，判决后或者离开监所后迟迟不到其被告知的社区矫正执行地报到，对于这种情况，按照《社区矫正实施办法》第六条的规定，司法所只用向决定机关报告，并不通知检察院。虽然在实践中，检察机关通过其他监督方式，但是由于没有规范的操作流程及各部门之间的协调机制，检察机关在社区矫正中的法律监督一般很难发挥实效。

　　（四） 理念不清导致的定位不准

　　1.检察机关自身定位不准

　　2013年修订的刑事诉讼法第265条规定，检察机关有权对刑罚执行活动的合法性进行监督。《社区矫正实施办法》第2条规定：“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作......人民检察院对社区矫正各执法环节实行法律监督”。但在司法实践中，部分检察机关经常插手司法行政机关所承担的考察被矫对象在服刑中的平时表现和心理矫治等职责，变成了司法行政机关的助手。甚至还有学者建议检察机关除了监督功能外，还应当发挥教育、服务功能。即在矫正工作中要帮助犯罪人心理重建、社会重建、职业重建、解决心理、生活障碍，引导他们重新树立正确的人生观、价值观、顺利完成再社会化过程，回到社会生活的正常轨道上。[②]实践中，也不乏这样的例子，比如某检察院建立的“二三四”工作法中的四项帮教机制（家庭帮教机制、社会化帮教机制、必访机制和矫正对象长效安置机制）就是检察机关插手的表现之一。[③]笔者认为，如果检察机关插手了司法行政机关的有关工作，就不是一个独立的监督者，会大大影响检察机关在社区矫正中的法律监督的效果。

　　2.存在重配合、轻制衡的倾向

　　由于部分检察机关定位不准，在实践中还出现了重配合，轻制衡的监督理念。检察机关如果把自己也置身于社区矫正的具体矫正工作的中，就必然淡化了检察监督职能。在发现违法行为的时候，对本应发出纠正违法通知书的以检察建议代替，对应发检察建议的以口头纠违代替，人为的降低了监督权的严肃性和刚性。究其原因，除了上述定位不准之外，还有就是为了缓和与被监督单位的关系，毕竟检察建议书的强制力弱于纠正违法通知书，被监督单位也易于接受。此外，在当前考核体系下，制发纠正违法通知书势必会影响被监督单位的成绩，但是又有违法行为不得不纠正，在此种情况下，为了让被监督单位纠正，检察机关不得不妥协，采取了检察建议或者口头纠违的方式。

　　三、社区矫正检察监督的完善

　　（一）制定和完善相关法律

　　1.尽快制定《社区矫正法》

　　社区矫正检察监督中存在的问题，从制度上来说，不仅在于检察监督自身的制度设计问题，很大部分也在于社区矫正自身制度的缺陷，要解决检察监督中的问题，不仅要完善检察监督的相关制度，也要完善社区矫正的立法。

　　从域外经验来看，为了更好的开展社区矫正工作，各国都有专门的立法来规范，比如美国的明尼苏达州在1973年通过了世界上第一部《社区矫正法》，而英国通过《刑事司法法》、《刑事司法与法院管理法案》《2003年刑事审判法》等法律对社区矫正进行了较为完善的立法。可以说“完善的社区矫正立法，既是刑罚执行的依据，又是检察监督的标尺。因此，社区矫正的立法完善，承载着重要的使命：一方面使得刑罚执行具有执行力，另一方面又使社区矫正中的检察监督具有可感性。”[④]只有社区矫正工作有了明确的依据、程序，检察机关才可以据以判定矫正活动是否违法，监督工作才能落到实处。目前，我国的《社区矫正法》的立法工作已经开始，根据公布征求意见稿来看，对于社区矫正的大部分工作都有了相应的法律规定，但对于社区矫正的适用对象、专门机构的建立等方面仍然存在问题。对此，笔者认为：一是应当扩大社区矫正的适用对象。《征求意见稿》第 2 条规定：对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯（以下统称社区矫正人员）实行监督管理、教育帮扶的社区矫正活动，适用本法。笔者认为，应当把剥夺政治权利的罪犯纳入社区矫正管理对象，这样不仅体现了党中央十八届四中全会强调的刑罚执行一体化的原则，也有利于检察机关对于剥夺政治权利刑罚执行的监督。当然，“将“被剥夺政治权利”人员与其他四种对象统一管理并非意味着在管理中需要同等对待。对每种对象以及每种对象的每一个人都需要根据其犯罪情况与改造表现在限制和剥夺权利以及教育矫正方面区别加以对待。”[⑤]；二是建立专门的社区矫正机构。《征求意见稿》仅在第 4 条规定：“国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作。县级以上地方人民政府司法行政部门负责本行政区域的社区矫正工作。”目前具体开展社区矫正工作的机构是基层的司法所，但是由于社区矫正工作责任大、风险大、工资待遇不高。司法所人员大多不愿从事这项工作，造成流动性大、更换频繁，影响了工作的持续性和稳定性。[⑥]而且司法所本身的还有其他的任务，人员严重不足，从事社区矫正工作的人员都是没有正式编制的社工。而且社区矫正作为一种新型的社会工作，涉及到社会学、心理学、教育学等多个学科，不论是对犯罪人实施个案矫正还是处遇状况都是一项专业性很强的工作。因此，无论是从实践中来看，还是从社区矫正工作的要求出发，由司法所承担这一工作明显不可取，建立一个专门的社区矫正机构势在必行。三是建立一套完善的社区矫正工作制度。对于交付执行、监督管理、公益劳动、日常惩戒、矫正对象申诉、救济等的设置及执行程序作出具体的规定，使其具有可操作性，确保社区矫正工作的顺利运行，也让检察机关的监督有法可依，有制可循。

　　2、健全检察机关社区矫正监督制度

　　在制定《社区矫正法》的同时，重点围绕检察机关与社区矫正工作中各执法环节的监督内容、方式与对抗法律监督的后果上，制定配套的检察监督细则。一是正确定位检察机关职能。要明确检察权是一种法律监督权，充分发挥检察权在社区矫正工作中的司法监督功能。检察机关的身份是监督者，“只需将社区矫正制度中的司法裁判机关与矫正执行机关工作合法性以及工作人员的职务正当性与合法性纳入监督工作内容即可，而不是自己直接充当矫正者的角色对矫正对象进行教育和帮扶。”[⑦]二是明确检察机关履行监督职能时的各项权力，比如经常性监督权、纠正违法权等。在经常性监督权中，针对监督滞后的问题，笔者认为还应当赋予检察机关调查权，包括会见权，即随时会见社区矫正人员的权力，向其询问是否存在违法行为；查阅权，即检察机关可根据需要，随时查阅社区矫正机关的有关法律文书及档案资料等；调查取证权，即检察机关在发现违法行为时，可以调取相关资料，询问有关证人等。三是建立相应的处罚规范的立法规定。这是针对检察机关在社区矫正监督活动中提出的检察建议和制发的纠正违法通知书存在效力不足的问题，应当改变只有命令规范而没有处罚规范的立法规定，明确规定不能及时整改将给予的处罚措施。执行机关根据检察机关发出的整改意见，应及时落实整改措施、制止违法行为、追究违法者的责任。笔者认为，为了强化检察监督的刚性，还应当对于纠正违法通知书和检察建议不同适用情形予以规定，规定二者具有不同的强制力，明确纠正违法通知书的法律效力。在应当发出纠正违法通知书的情形中，检察机关发出纠正违法通知书，接收单位必须按照纠正违法通知书的要求限期，审查自己的行为是否违法，如果认为没有违法的，应当及时书面回复检察机关[⑧]；如果确有违法情况的，要及时纠正或采取有效措施，并制定书面报告送达检察机关。如果被监督机关不予采纳或者不予纠正，应当追究其责任。但对于只需要发出检察建议书的清醒中，对于被监督机关的不予采纳的情形可以视情形而定，毕竟检察建议书只是检查机关对于其可以更好的开展工作而给予的建议而已，对方可以接受也不可以不予采纳。

　　（二）适当拓宽检察监督履职的方式

　　1.加强横向联系，协同出台相关会签文件

　　目前，在公、检、法、司信息共享平台尚未全面建立的情况下，一是落实好联席会议机制。公、检、法、司四部门定期召开会议，交流情况，协调解决工作中存在的新问题；二是共同出台有关会签文件。可在文件中明确规定执行机关向检察机关信息报送制度和工作汇报制度，规定好执行机关抄送有关决定及文书给检察机关的时间，[⑨]确保检察机关对执行信息的知悉权，从而更好的进行监督；还可以与司法机关协调，要求司法机关以月为单位，将当月增加或者解除矫正的人员名单及基本信息汇总至检察机关，检察机关通过对比自身掌握的社区矫正人员台账，以发现是否存在脱管、漏管等情形。

　　2、加强检察机关内部联系

　　广义的社区矫正制度，不仅包括矫正活动本身，还应包括矫正前制度如管制、缓刑、假释和剥夺政治权利等。[⑩]因此社区矫正监督应当从管制、缓刑、假释等刑罚的适用开始，而这一监督一般都是由公诉部门通过量刑建议书和抗诉的方式开展的；而对于由监禁刑转为监禁刑的替代措施的则应由驻所检察室进行同步监督。检察机关的刑执部门则对社区矫正的日常活动进行监督。因此，检察机关的各职能部门之间要加强联系，注重信息流转，形成检察监督部门之间在社区矫正中的监督合力，重点对社区矫正的“进、管、出”三关进行监督，防止借社区矫正之名，行滥用职权之实，防止社区矫正对象脱管、漏管及违法犯罪现象的发生。[11]

　　（三）全面加强信息化建设

　　一是检察机关应当构建多部门间的矫正监督信息平台和信息库，淘汰传统的人工查阅的方法， 利用网络提高工作效率，弥补刑执人员配置的缺陷。条件成熟时，应建立全国检察机关统一的社区矫正检察数据库，形成一个全国性的预防监控网络，实现监外执行罪犯信息共享平台。二是加强外部信息化建设，和有关执行机关建立信息共享平台，解决在实践中在没有获取有关部门批准的情况下，自由办理出境手续出境而导致的人员脱管、漏管。如果公检法司、出入境部门以及基层建立社区矫正信息系统共享平台，及时准确录入服刑人员档案材料，并设置不规范操作预警机制，对于信息的不及时或者缺失等进行及时告知，各个机关主体就可以加强信息沟通，及时有效的采取监管措施。

　　[①] 韩海松：社区矫正监督工作制度机制问题的思考，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=22298 2017年8月15日。

　　[②] 参见丁寰翔、余建明、陈立峰等：《社区矫正理论与实践》，中国民主法制出版社1999年版。

　　[③] 河南新郑：探索社区矫正监督新模式。

　　[④] 王学成、朱国平：《论我国检察权能的优化配置》，载《政法学刊》2010年第五期。

　　[⑤] 刘强：《我国社区矫正立法的隐忧》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2017年第2期。

　　[⑥] 刘强：《我国社区矫正立法的隐忧》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2017年第2期。

　　[⑦] 邬雪梅：《检查监督权引导社区矫正制度良性运行之路径探析》，载《法制博览》2017年第2期。

　　[⑧] 对此，笔者认为应在10日内。

　　[⑨] 无论是《社区矫正办法》还是《社区矫正法》的征求意见稿，对于执行机关将有关决定和文书抄送检察机关的时间并未作出明确规定，在实践中可能会出现因抄送不及时而导致的监督不到位的情况。

　　[⑩] 张峰、连春亮：《行刑与罪犯矫治社会化研究》，群众出版社2007年第1版，334页。

　　[11] 范艳利：《从新刑事诉讼法谈检察机关对社区矫正的法律监督》，载《监所检察工作指导》，2013年第1期。