重大检察监督事项“案件化”办理模式研究
——以X区人民检察院的试点工作为视角
【内容提要】传统监督工作模式存在缺乏规范化、程序化、法治化的局限性，是导致监督决定随意化、过程虚化、公信力弱化的重要因素。重大检察监督事项案件化一是完善检察监督体系的迫切要求，是优化检察监督职能的有益探索，而以审判为中心的诉讼制度改革也为重大检察监督事项案件化创造了有利条件。基层检察机关的监督事项案件化取得了一定的工作成效，但同时存在受案标准不明确、调查权限不清晰、办案期限未细化、归档管理未统一等方面的问题，应当从案件的受理、办理、审结以及效果的反馈为主线，设计出一套符合基层检察机关司法实践的改革方案。
【关键词】 重大检察监督事项案件化 改革 试点工作 制度设计
一、传统监督工作模式的反思
传统的诉讼监督工作通常是在案件中发现线索后，直接通过该案件进行监督，不经过案管部门审核，也不进行立卷备案，监督模式存在局限性，而缺乏规范化、程序化、法治化的传统诉讼监督工作的办事模式，是导致监督决定随意化、过程虚化、公信力弱化的重要因素。传统的诉讼监督工作模式主要存在以下几点局限性：
首先，法律制度规定欠缺，监督程序有待规范，对发现线索、如何监督等问题仅有原则性规定，缺乏程序规定和标准，导致传统立案监督和侦查活动监督“办事化”特征比较明显。监督过程难以留痕，缺乏诉讼监督程序和证据的规范，使得诉讼监督的过程比较简单、随意，办案属性不强，在诉讼监督完成后没有一整套卷宗材料，无法完整体现诉讼监督案件立案、调查、审查、决定以及跟踪反馈、复议复核的过程，诉讼监督过程缺乏留痕。
其次，监督过程难以管控，监督质量有待提高。侦查监督部门在办理诉讼监督案件由于没有严格的办案程序和证据要求、监督过程缺乏留痕、没有预防和纠正错误监督的机制，使得对侦查监督部门作出的诉讼监督决定缺少评价的依据、方法和机制。目前在没有案件化的状态下，检察机关的诉讼监督工作通常是事后监督，注重的是结果管理，忽视过程管理和对案件的事前预测和事中矫正，缺乏动态的实时监控。
最后，难以发挥监督合力，监督责任界限不清。由于没有实现监督事项案件化，检察机关内部监督力量“分段割据”，信息流转程序不够导致案件流失和监督空档，无法形成监督合力。诉讼监督落实到检察官个人的责任制度相对滞后，这既与检察官司法责任落实不到位有关，也与诉讼监督的案件化属性不足密切相关。
二、重大检察监督事项案件化改革的必要性和可行性
（一）重大检察监督事项案件化改革是完善检察监督体系的迫切要求
在刑事检察工作机制中，既包括审查逮捕、审查起诉等诉讼职能，也包括立案监督、侦查活动监督、刑事执行监督等监督职能。从监督职能的履行程序上来看，诉讼职能相对成熟，而监督职能相对落后，这并不符合不断完善检察监督体系的要求，以X区人民检察院的刑事检察工作为例，2016年，X区人民检察院办理审查起诉案件840余件、审查逮捕案件360余件，但立案监督、纠正漏捕、纠正漏诉、纠正违法等监督事项仅共26件，在较大的案件基数下，监督数量相对较少。完善检察监督体系，就要深入贯彻修改后的刑事诉讼法，加强刑事检察工作机制中的监督职能，形成更加符合司法规律的刑事检察工作机制。
（二）重大检察监督事项案件化改革是优化检察监督职能的有益探索
随着监察委员会的成立，反贪部门即将从检察机关转立，检察机关的监督职能随之弱化，检察机关在司法过程中的地位及作用需要重新审视，需通过加强监督的力度、能力、效果，以在反贪部门转立后强化检察监督职能，充分发挥检察监督职能。而重大监督事项案件化是反贪部门转立后加强检察职能的第一要务，以往年的监督数据来看，监督线索的发现为少数办案经验丰富的干警，而年青干警还未意识到监督职能的重要性，以X区2016年的监督案件为例，26件监督事项中仅有2件系从事工作未满五年的年青干警发现办理的，通过将监督事项案件化改革，加强检察干警对监督职能的重视，提高检察干警的监督能力。
（三）以审判为中心的诉讼制度改革为重大检察监督事项案件化创造了有利条件
以审判为中心一个重要的意义就在于促使侦查机关按照审判时的证据裁判规则，去提升自身侦查水平和能力，并指导整个侦查行为的开展。侦查监督部门处于刑事诉讼的上游，在规制侦查权上意义重大，需要发挥其在程序初期的监督、引导和把关作用。这种作用的发挥需要通过一个正当合理的程序，注重监督措施运用的适当性、实效性，防止和克服监督的任意性、选择性，确保监督结果的客观、准确和权威。这就对原先以办事为特征的诉讼监督模式提出了挑战，要求以办案的模式开展诉讼监督。
三、重大检察监督事项案件化试点工作成效与问题
探索实行重大监督事项案件化，对于促进诉讼监督工作规范化、制度化，更好地履行检察机关对侦查活动开展诉讼监督的职能，对实现侦查监督法治化具有十分重要的意义。X区人民检察院自2017年试点工作以来，共收到监督案件线索15件，办理监督案件9件，其中纠正违法2件，均得到侦查机关回复；立案监督2件，均已立案侦查；纠正漏捕2件；建议行政机关移送案件3件，均以案件化程序办理，取得了较好的成效，同时在办理的过程中也发现了部分问题。
（一）重大检察监督事项案件化试点工作取得的成效
重大监督事项案件化在基层检察机关运行顺利，在监督工作方面取得了较好的成效，规范了监督程序，提升了监督质量，同时也加强了检察机关的内部合作，凝聚了监督的合力。
第一，案件办理规定规范了监督程序，监督事项案件化改革的过程中，最重要的就是细化案件办理的程序，对案件的受理、办理、结案、归档等方面都进行详细的规定。从案件的受理上，案件由案件管理部门受理、录入、分配，而改变以往监督事项附属于审查逮捕案件；从案件的办理上，重大监督案件由监督案件办理专员专门办理，而非改革前重大监督事项办理随意化的缺陷，监督案件趋向于专业化办理；从案件结案、归档上，案件办理结束后，均要登记在案，且对于案卷材料要根据相关的规定整理并归入档案，做到办案留痕，从整个案件的办理流程上规范了监督案件。例如办理的耿某某控告刑讯逼供一案中，该案线索系在审查逮捕案件过程中发现，移送到案件管理部分，通过线索初查，符合受理标准，将该案件分配给负责办理监督案件的检察官专门办理。
第二，案件评查机制提升了监督质量，监督质量一直以来都是检察机关监督职能的重要体现，提升监督质量，才能真正发挥检察机关的监督职能。而监督事项案件化，能够监督留痕的同时，也为监督质量的评查提供了基础，将监督案件纳入到案件评查范围内，一方面是对某一案件的办理质量进行评价，更重要的是通过评查反馈，为办理该类案件提供指导。例如X区人民检察院办理的谷某某贩卖毒品一案，在案件办理过程中发现该案在毒品的扣押、封存、称量方面存在违法事项，且已影响了案件事实的认定，属于重大违法事项，于是对该监督案件进行立案，结案后对该案进行案卷评查，作为毒品案件纠正违法的典型案件，后在办理肖某某非法持有毒品一案中存在类似问题，为该案的办理提供了指导。
第三，内部部门合作凝聚了监督合力，这是重大监督事项案件化改革将监督事项向审查逮捕、审查起诉等诉讼职能靠拢，在诉讼职能中，检察机关通常会出现多个部门合作的情形，且合作以案卷材料为基础，而侦查监督事项案件化以后，也为加强检察机关内部提供了案卷材料，以X区人民检察院办理的石某某等人污染环境案为例，该案不仅仅是重大监督案件，同时也是公益诉讼的范畴，民事行政部门调取该案的监督案件卷宗，了解案件发案情况，同时为民事行政部门提供了公益诉讼的线索，形成监督的合力，更加体现了检察机关的监督职能。
（二）重大检察监督事项案件化试点工作存在的问题
重大检察监督事项案件化改革是增强监督实效的必然选择一项必然选择，基层检察机关的试点工作是为了检验重大监督事项案件化的成效，更是为了发现现有制度的问题，从而建立起构建更加符合司法实践的案件化制度。同时，司法责任制改革也为侦查监督事项案件化改革提供了机会与挑战，笔者结合X区人民检察院的试点工作，认为侦察监督工作案件化改革仍存在以下几点问题。
一是受案标准尚不明确，现有的规定对于检察监督事项是否“重大”尚无明确定义，监督线索来源渠道往往具有多样性，导致案件管理部门在受理之时无明确的受案标准，且监督事项多样，对于监督事项的判断也是对案件受理阶段的一个考验，现有的制度无法解决该问题。
二是调查权限尚不清晰，监督事项案件化改革中，监督案件势必专人办理，但是案件受理后，检察官有哪些调查权限，尚无清晰的规定，在过去的侦查监督体系中，侦查活动监督是侦查监督“一体两翼”中的“两翼”，一定意义上附属与审查逮捕，因此，无论是法律法规还是地方制度上，均未对监督过程中的调查权限进行规定。在监督事项案件化的背景，监督事项作为独立的案件办理，无清晰的调查权限，就无法查清案件事实。
三是办案期限尚未细化，监督事项案件化是要把监督事项向独立的案件发展，而案件的最大特征就是办案期限明确，比如审查逮捕期限、审查起诉期限、羁押期限等。监督案件尚未细化办案期限，未区分疑难复杂案件，也无延长审查期限的规定，导致案件的办理期限不规范，案件化不明显。
四是归档管理尚未统一，虽然监督事项案件化已然要求结案后案卷及时整理归档，但是对于监督案件未规定统一编号，案号尚存在一定程度的混乱情况，导致监督案件管理混乱，不便于保存和查找。
四、重大检察监督事项案件化制度设计
（一）案件的受理：明确受理案件标准，制定线索初查机制
侦查监督事项有轻重，侦查监督事项案件化的用意也并非是将所有的监督事项都以案件的形式办理，且案件办理也需要投入一定的司法资源，若是将所有的监督事项均案件化办理，会导致司法资源浪费和办案效率低下两方面的问题。因此，在制定案件化机制的过程中，应当将受案标准予以细化，侦查监督事项案件化的范围应当划分重大的标准，重大应当是立案监督、纠正漏捕，以及造成严重后果的违法行为，例如X区院制定的《重大监督事项“案件化”办理规定》中就明确规定了监督案件的受案范围为对侦查羁押期限的监督、对侦查违法行为的监督、对侦查机关阻碍行使诉讼权利控告申诉的办理、追捕遗漏的犯罪嫌疑人、侦查机关应当立案而不立案、侦查机关不应当立案而立案等情形，同时将在下一步试点工作中联合案件管理部门进一步细化案件受理标准。
同时，重大监督事项案件化工作应当建立线索初查机制，通过对线索的初查，对照案件受理标准，来判断是否要正式启动监督案件的办案流程，无论是否符合受理条件，都应当建立台账予以记录。当然，监督线索的处理并不只限于检察法律监督手段，如果经初查发现不符合监督案件的受理标准，但是可能涉嫌犯罪的，应该移送给相关职能部门；对于情节较轻的监督事项，则应不予受理，节约司法资源。X区院制定的《重大监督事项“案件化”办理规定》要求在接到、获悉重大监督事项的有关材料或线索后，由案件管理部门统一受理，并填写《重大监督事项线索受理登记表》，符合受理条件的，由检察长指定侦查监督部门侦查监督岗检察官办理。对于公安机关、行政执法机关的违法行为已经或可能涉嫌犯罪的，检察官报经检察长批准后，应当制作《案件线索移送函》移送职务犯罪侦查部门依法处理。
（二）案件的办理：明确案件调查权限，细化类案办案期限
将监督事项作为独立的案件来办理就要求对案件事实的认定要更为严谨，要求办案人员有相应的可以查清事实的调查权。可以利用派出所监督机制，查阅、复制公安机关刑事受案、不立案、撤销案件等相关法律文书；要求相关人员提供材料；以及讯问相关办案人员、行政执法人员等。同时，还要从法律上参照侦查人员赋予检察人员部分侦查权力，如调取监控资料的权利、调取银行流水等，更有利于案件的办理。X区院在实行重大监督事项案件化试点工作过程中，规定了检察官可以从询问有关办案人员、行政执法人员和当事人、查阅复制公安机关相关法律文书及案卷材料、查阅行政执法行政处罚案卷等多种渠道调取证据，同时也规定了调取证据要符合法律规定，保证司法行为留痕，要求制作《重大监督事项调查核实报告》，且调查行为不得限制被调查人的人身自由或者财产权利，在调取案件证据的同时，保障相对人的人身权利和财产权利。
案件的最大特点就是期限严谨，因此，对待重大监督案件应当对案件办理的期限进行严格的规定，因为监督案件的办理不仅需要审查现有的证据，还要进行侦查取证，所有对监督案件的期限可以参照公诉期限，对于一般性的案件规定一个期限，对于疑难复杂案件可以在一般期限的基础上增加办案期限，同时严格规定疑难复杂案件的类型，以及延长办案期限的审批权限。X区院参照控申案件办理期限的规定，制定了重大监督案件的办理期限，要求重大监督案件应当在两个月以内办结，对案件特别重大、事件特别复杂的，检察官可以制作《办理重大监督事项延期审批表》，需要报经检察长批准后，可以延长办理期限一个月，检察长另行指派检察官复查的期限计入前述期限。规定办理期限既能够将监督事项向案件化过渡，同时也能够规范办理过程，提高办案质量。
（三）案件的审结：细化案件评查要求，统一案卷归档标准
案件管理部门应当详细制定案件评查细则，制定统一的文书制作标准、卷宗整理标准，并将监督案件纳入到季度、年度等日常案卷评查中去，对于案卷评查中出现的问题，及时整理、通报、学习，在探索中完善案卷的制作，提高办案质量。X区院在2017年一季度的案卷质量评查中已将监督案件纳入到评查范围中去，一季度所有的监督案件均在评查名单中，且案件管理部门制定了监督案卷装卷规定，以及案卷评查细则，在案卷评查后将出现的问题以评查报告的方式反馈，承办检察官对案卷进行了整改落实，提高了案件质量，规范了装卷标准。
在案件办理之后，制定统一的归档标准，对监督案件统一编号、分类管理，将监督案卷作为独立于批捕与公诉的一种案卷类型。同时，参照批捕与公诉案件审结后归档时间，统一案件审结后归档期限。X区院参照审查逮捕案件的归档要求，规定检察官在办理重大监督事项时，应当将各个阶段、环节所开展的工作情况进行书面记录、整理，和相关的法律文书、案件审查意见书、工作报告一并存入检察内卷，在案件办结后一个月以内装订归档。
（四）效果的反馈：加强案件后的跟踪，深化司法协作机制
监督案件具有特殊性，需要得到被监督者的反馈，以观监督行为的效果，这就意味着结案并不代表监督行为的结束。在运作监督事项案件化的过程中，应制定监督意见作出后的跟踪机制，及时得到监督效果的反馈，确保监督效果的发挥。对于监督意见不被接受的案件，应当制定系列救济办法，例如，X区院规定，公安机关或者行政执法机关对检察机关的监督意见提出异议的，经检察长决定，另行指派检察官审查。另行审查的检察官应当制作《重大监督事项监督意见复查意见书》，并提出处理意见报经检察长审批。经过复查，认为监督意见正确的，应当及时向上一级检察机关报告，并将复查结果及时通知相关机关，告知其对复查结果不服的，可以向上一级检察机关提请复核；认为监督意见错误的，应当及时撤销，并向相关机关说明情况。制定复议符合制度，一方面是保障了相对人的权利，另一方面也有利于跟踪监督案件的监督效果。
监督案件的跟踪以及监督效果的反馈，还需要公安机关、行政司法机关的配合，对于严重的群体性事件，制定协作方案，通过多种渠道释法说理。同时，监督效果并非局限于个案的效果体现，而是整个检察监督职能的效果，因此，X区检察院与行政机关、侦查机关召开联席会议，确定检察机关应当定期与公安机关、行政执法机关、新闻媒体等有关单位召开联系会议，互通相关情况，总结已办理的重大监督事项的经验、做法，发现、研究、分析工作中存在的问题，减少分歧，达成共识，形成合力，以实现加强检察监督的目的。
（课题组成员：王卫东 张莉 季金华 韩立勇 周颖 周金凤 姚潭）
