——以P县人民检察院实证调研为样本

江苏省沛县检察院课题组

摘 要：审查起诉阶段退回补充侦查是刑事诉讼中的重要环节，对查明案件事实有着重要作用。然而在实践中，退回补充侦查频率较高、侦查机关补充侦查质量差、犯罪嫌疑人羁押期限被隐形延长等问题凸显，影响司法公正与人权保障的实现。本文以P县人民检察院2013-2017年审查起诉阶段普通刑事案件退回补充侦查的调研数据为样本进行研究，提出当前退回补充侦查存在的突出问题并进行理性分析，继而对该制度改革的方向及具体措施提出建议与意见。

关键词：审查起诉 退回补充侦查 调查证据

普通刑事案件审查起诉阶段退回补充侦查是指人民检察院在审查起诉过程中，对事实不清、证据不足的普通刑事案件(不包括职务犯罪侦查案件)，依法退回侦查机关进一步查清事实，补充证据、材料或纠正违法程序的一种诉讼活动。审查起诉阶段退回补充侦查在实际操作中存在诸多问题，使得审查起诉阶段退回补充侦查在理论与实务界受到争议颇多，本文以P县人民检察院2013-2017年审查起诉阶段普通刑事案件退回补充侦查的调研数据为样本进行研究，提出当前退回补充侦查存在的突出问题并进行理性分析，继而对该制度改革的方向及具体措施提出建议与意见。

一、审查起诉阶段退回补充侦查问题面向

（一）立法方面

我国《刑事诉讼法》第171条规定：“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。对于补充侦查的案件，应当在1个月以内补充侦查完毕。补充侦查以2次为限。补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限。对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。”《人民检察院刑事诉讼规则》规定在380条、382条、383条和384条四个条文中，其中第380条规定了人民检察院在何种情况下可以做出补充侦查的决定，具体为“人民检察院认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的”。

当前法律条文存在的问题主要体现在以下三个方面：第一，退回补充侦查的情形规定较为笼统、标准不够明确。对“需要退回补充侦查的”的情形，法律没有具体规定，实践中一般由负责审查起诉的检察官自行把握。第二，退回补充侦查的启动与批准程序没有明确规定。实践中，退回补充侦查的决定权实际掌握在承办案件检察官的手中，即便有检察院要求退回补充侦查需经分管领导审核，但大多数审批环节也仅是走形式而已。第三，退回补充侦查的过程缺乏有效的监督或救济机制。我国立法中并没有规定退回补充侦查的监督或救济措施，但退回补充侦查客观上会造成犯罪嫌疑人“久押不决”，导致羁押期限变相延长。

（二）实践方面

1.退回补充侦查比率较高，导致刑事诉讼程序倒流常态化

审查起诉阶段退回补充侦查作为刑事诉讼程序倒流的一种，侦查机关本应查清的事实和证据而没有查清，影响检察机关是否将犯罪嫌疑人交付审判决定的作出，甚至导致检察机关将案件退回。理论上讲，审查起诉退回补充侦查的使用比率应该比较低。然而，据P县检察院2013年-2017年期间审查起诉刑事案件统计发现，审查起诉阶段退回补充侦查在实践中使用频率较高，该县检察院每年平均近四成的案件需要一次退回侦查机关补充侦查，近二成案件需要二次退回补充侦查。可见，这种通过增加对个案的司法投入来换取案件事实的查明，现已成为我国刑事诉讼进程的常态。

P县检察院2013-2017年审查起诉阶段退回补充侦查情况表

2.二次退补比率仍较高，侦查人员一次补充侦查效果不佳

经统计，2013-2017P县检察院二次退回补充侦查的比率分别是18.6%、20%、12.7%、17.7%和15.3%（见P县检察院2015-2017年审查起诉阶段退回补充侦查情况表）。如果说退回补充侦查是检察机关基于查清案件事实和证据的目的，通过一次退回补充侦查来弥补侦查机关在侦查阶段中出现的疏漏和不足。那么，二次退回补充侦查则在一定程度上反映了侦查人员的态度问题。二次退回补充侦查比率较高主要仍在于公安机关对补充侦查不够重视，有些侦查人员对退回补充侦查的案件只是根据提纲做简单侦查，而没有按照提起公诉的标准补充证据材料；有的侦查人员敷衍了事，甚至退而不补。

3.证据问题是退回补充侦查的主要原因，侦查阶段收集证据的质量堪忧

统计P县检察院近五年的退回补充侦查的情况发现，因证据问题而退回补充侦查的比率达到96%之高，而其他因法律文书、程序性退回补充侦查的比例仅占4%。其中，实物证据退回补充侦查的比例为物证占1%，勘验、检查笔录等占5%，视听资料占8%，书证占40%；言词证据中退回补充侦查的比例为被害人陈述占2%，犯罪嫌疑人供述占5%，鉴定意见占5%，证人证言占30%。经统计退回补充侦查的情形发现，需要退回补充侦查的实物证据要多于言词证据，在一定程度上反映出我国侦查人员仍然存在着较重的“重言词，轻实物”的办案思想。

4.退回补充侦查时间较长，犯罪嫌疑人羁押期限被隐性延长

我国《刑事诉讼法》明确规定退回补充侦查以两次为限，每次不得超过一个月。从法律规定层面看，两次退回补充侦查的期限最长为两个月。换言之，犯罪嫌疑人因退回补充侦查而被隐形延长羁押最长为、两个月。由于目前P县检察统计软件并不能统计出退查时间和重报时间之间相差的天数，从而不能准确计算每件案件的退查时间。但通过统计P县检察院近一年退回补充侦查案件所用时间分析发现，退回补充侦查时间几乎20-25天，甚至相当数量的退回补充侦查案件是用尽30天的。而退回补充侦查用时较长，加上重报后会导致犯罪嫌疑人羁押期限被无形地延长，不利于人权保障司法理念的实现。

二、审查起诉阶段退回补充侦查的理性分析

（一）惩罚犯罪与保障人权并重的诉讼理念的要求

通说认为，惩罚犯罪与保障人权并重是我国刑事诉讼法的基本理念之一。但实践中，当前我国审查起诉阶段退回补充侦查绝大多数是因为侦查机关没有全面收集证据或没有严格遵守法定程序造成的，继而通过退回补充侦查的方式予以弥补，而最终结果是由犯罪嫌疑人为此“买单”，这是不符合人权保障理念之意的。人权保障的核心是对犯罪嫌疑人、被告人权利的保障，随着我国刑事诉讼程序中对人权保障理念的强化，防止公权力机关滥用权力、超越权力等现象的发生，立法机关在制订刑事诉讼法时也逐渐完善了各个环节和阶段关于犯罪嫌疑人、被告人权利的保障问题。在保留审查起诉阶段补充侦查的现实情况下，亟需将犯罪嫌疑人权利的保障问题切实纳入改革日程，真正实现惩罚犯罪与保障人权并重的诉讼理念。

（二）公正与效率诉讼价值的体现

司法作为解决争议的终极方式，司法公正则是人们追求案件正义的最后一道屏障。“迟到的正义非正义”，这句法律格言不仅体现在最终的刑事裁判结果上，也体现在刑事诉讼过程中。无可非议，人们对案件公正结果的追求要远远大于程序正义和效率优先。然而，诉讼效率也是司法公正的另一个侧面。审查起诉阶段退回补充侦查是刑事诉讼中程序回流的一种，目的是为了确定、详实犯罪嫌疑人犯罪的证据，而实践中两次退回补充侦查，每次一个月的退补期限，实际上增加了诉讼成本，延长了追诉的时间。提高诉讼效率，就是要减少或杜绝诉讼审查起诉阶段退回补充侦查程序的启动，使得犯罪嫌疑人早日得到惩罚，无罪的人早日免受刑事追究，正义按时到来。

（三）“分工负责、互相配合、互相制约”原则的要求

“分工负责、互相配合、互相制约”原则，是侦查机关、检察机关及审判机关在刑事诉讼进程中工作关系的概括。就侦查机关与检察机关两者的关系而言，我国的侦诉关系并非纯粹的侦诉合一，也非绝对的侦诉分离，而是侦查机关、检察机关分工负责、相互配合、相互制约的模式。根据该原则，在我国当前保留审查起诉阶段退回补充侦查的现状下，二者之间的关系需要把握一个“度”，既要防止检察机关在审查起诉环节之前过度地对侦查行为进行指导，若一味强调检察机关对侦查工作的指导，非但不能发挥侦查机关查明案件事实与证据的侦查优势，反而会弱化审查起诉功能，容易形成“以公诉为中心”的又一新的诉讼格局，“还可能导致检察机关审查起诉带有倾向性，致使‘带病’案件进入审判阶段”；也要切实发挥审查起诉的应有功能，检察机关应当对退回补充侦查的情况进行合理引导及有效监督，防止“退而不查、怠于退查”情况的发生，不能有效的保证退补案件的质量。

（四）“以审判为中心”司法改革的要求

十八届四中全会提出推进“以审判为中心”的诉讼制度改革，对审查起诉阶段退回补充侦查也提出了改革要求。因此，侦查阶段所收集证据和审查起诉阶段所审查的证据需要符合审判阶段依证据定案的要求，尤其是侦查人员办案方要向“证据定案”转变。因此，审查起诉阶段退回补充侦查制度恰恰是连接当前两种办案方式转换的关键环节，一方面，通过退补环节可以使得检察机关帮助侦查机关逐渐强化“证据定案”的意识，要求侦查人员围绕证据的客观性、关联性和合法性三个方面收集、固定和保存证据。另一方面，通过退补环节强化审查起诉阶段检察机关的监督职能。在我国现阶段，刑讯逼供等非法取证的方式只能说减少了，而完全没有杜绝。因此，通过审查起诉环节，检察机关能够对侦查活动的合法性进行审查，一旦发现问题，检察机关通过退补程序要求侦查机关对侦查活动的合法性进行说明情况，及时排除非法取得的言词证据和无法补正的实物证据。

三、审查起诉阶段退回补充侦查的具体改革措施

审查起诉阶段退回补充侦查在立法规定和实践操作中均存在着一定的问题，然而其对充分、详实案件事实和证据方面，保证提起公诉的质量方面仍发挥着重要的作用。因此，结合P县人民检察院在该问题方面所采取的一些做法和措施，对我国审查起诉阶段退回补充侦查提出五点具体的改革措施，以期审查起诉阶段退回补充侦查制度能够在法治的轨道上发挥其应有的功能。

（一）确立“精准引导”与“公诉预查”两种工作机制

在公诉引导退回补充侦查的工作理念指导下，将“引导”落实在具体的案件中，以提高退回补充侦查案件的质量。如P县人民检察院确立“精准引导”与“公诉预查”两种工作机制。“精准引导”，指公诉部门在制作退回补充侦查提纲文书时，详细列明补充侦查的内容及注意事项，精准引导补充侦查的方向以及明确可操作的方案。对疑难复杂的案件，召集侦查人员召开证据补强统筹会，提高一次退查的质量和效果，降低二次退查率。“公诉预查机制”，则指P县检察院对侦查机关办理的取保候审案件在移送审查起诉前将案卷材料非正式提交公诉部门预审查，公诉部门指定检察官阅卷并对案件中存在的问题、需补充的证据以书面形式及时反馈给侦查机关。侦查机关据此补充和完善证据后，将案件正式移送审查起诉，仍由预审检察官负责案件审查起诉工作。通过预审机制保障案件的证据质量，减少后续不必要的补充侦查。笔者认为应将“公诉预查机制”的适用范围可以再进一步予以扩大，包括犯罪嫌疑人被羁押的案件也应予以适用。

（二）建立有效的全程监督机制

审查起诉阶段退回补充侦查的监督机制包含两个层面的监督，一方面是检察机关对侦查机关补充侦查情况的监督。对确需退回补充侦查的案件，承办检察官应就案件中存在的证据缺陷、补充侦查目的、方向及证据要求详尽阐述，使侦查人员领会检察官意图，有的放矢地进行补充侦查工作。期间，承办检察官要与侦查人员保持联系，询问补充侦查进度以及存在问题，共同协商解决。补充侦查期限届满，对没有及时将案件重新移送审查起诉的侦查机关，通知侦查机关说明理由，监督案件补充侦查情况和处理结果，防止案件流失。另一方面是检察机关的“自我”监督。加强公诉部门对退回补充侦查案件的自我监督，秉承对案件负责、确保案件质量的理念，严格按照法律规定退回补充侦查。目前，江苏省检察机关除了使用全国统一应用系统外，还在同时运行“苏检掌上通”、“案管大数据应用平台”、“案管机器人”办案智能辅助系统等软件系统，通过系统软件智能化监督检察官的办案情况，以量化的绩效考核等方式监督承办检察官高效规范的办案，减少办案时间，提升办案效率，降低退回补充侦查率。

（三）增设审查起诉阶段退回补充侦查的听证程序

我国《刑事诉讼法》没有规定检察机关需将案件退回补充侦查情况告知犯罪嫌疑人或其辩护律师。因知情权得不到保障，犯罪嫌疑人无从维护因退查而被侵害的合法权益，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，羁押期限在不知情的状况下被延长。对于程序倒流的情形更应如此。否则，在强大的公权力面前，犯罪嫌疑人的合法权益是无法得到有效保障的。“程序公正要以看得见的方式实现”，且要贯穿于刑事诉讼各个环节中。当前，检察机关会将退回补充侦查情况在换押环节要求侦查机关告知犯罪嫌疑人或通过短信、微信等方式告知辩护人。然而，这种做法显然是一种事后告知，对保障犯罪嫌疑人知情权方面是值得肯定的，但实际对犯罪嫌疑人权益的保障仍无益。笔者以为可以将退回补充侦查“告知”改革步伐迈得再大一些，将审查起诉阶段退回补充侦查的告知环节予以提前，改革为退回补充侦查的听证程序，即公诉部门在决定退回侦查机关补充侦查之前应就退回补充侦查的理由告知犯罪嫌疑人及其辩护人，在听取辩护意见之后，公诉部门再做出是否退回补充侦查的决定。

（四）增设审查起诉阶段退回补充侦查的责任追究机制

当前，我国法律并未规定审查起诉阶段退回补充侦查阶段的责任问题，实践中对于检察机关不应当退回补充侦查而退回的以及侦查机关在退补环节错误或怠于侦查而导致案件质量不高或影响诉讼的情形，并没有具体的责任追究机制。因此，笔者认为亟需增设审查起诉阶段退回补充侦查的责任追究机制，强化侦查人员和检察官的责任意识，严格控制退回补充侦查的比率，提高案件侦查的质量。

此外，若犯罪嫌疑人在审查起诉阶段被羁押的，那么检察机关在作出退回补充侦查决定的同时需要对犯罪嫌疑人羁押必要性进行审查，若身患严重疾病、生活不能自理、怀孕或正在哺乳自己婴儿的妇女等情况不宜羁押或其他情形不必羁押的，检察机关应变更强制措施。

审查起诉阶段退回补充侦查是对原侦查遗漏事项进行补救的一种诉讼行为，也是纠正原侦查错误的重要手段。完善审查起诉退回补充侦查是践行“以审判为中心”理念在刑事诉讼制度改革中的具体表现，其不仅能够提高检察机关起诉案件的质量，而且有利于保障犯罪嫌疑人合法权利，实现司法公正。