检察机关提起行政公益诉讼程序设计研究
2019-03-13 15:23:00  来源:
 

苏州市人民检察院课题组*

 

内容提要:全国人大正式修法已经明确了检察机关提起行政公益诉讼的法律地位。作为一项崭新的制度探索,检察机关提起行政公益诉讼的大力推进整体上呈现积极向上的发展态势,但在法律文本、制度构建及运行机制的优化方面仍然存在大量的不足。当前,应当对其立案、案件审结、提起诉讼等内容作出细化规定。

关键词:检察机关  行政公益诉讼  程序设计

 

党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度,最高人民检察院2015年7月发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《试点方案》);2017年6月27日,第十二届全国人大常委会第二十八次会议作出关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定,公益诉讼正式入法。酝酿多年的检察机关提起行政公益诉讼终于浮出水面。可以说,任何法律制度都不可能一朝完备,它们的实行需要严密的理论论证和充分的实践证明。根据学界长期的论证研究和两年来的实践探索,其必要性和可行性已经得到了充分的证明,可以说,构建行政公益诉讼制度的条件业已成熟。但是,目前尚有大量的问题需要进一步的探讨和规范,今后着重要解决的是其诉讼制度的具体构建及运行机制的优化。本课题主要根据全国人大常委会《授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高检《试点方案》和最高检《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)、以及修改后的《行政诉讼法》等相关文件和法律,结合检察工作实际,在程序设计方面提出新的方案。

一、检察机关提起行政公益诉讼实践之评述

    (一)检察机关提起行政公益诉讼的实践探索——以江苏省为例

在中央明确提出改革试点的目标后,江苏省相继展开了相应的试点工作,结合自身特色试行了相应举措。此处以江苏省的试点情况为例,分析行政公益诉讼制度的实践探索。

1.总体情况

两年试点期间,江苏省检察机关办理公益诉讼线索641件,其中民事线索121件、行政线索520件。从案件范围看,生态环境和资源保护领域线索291件,国有土地使用权出让领域线索86件,国有资产保护领域线索143件,食品药品安全领域线索23件。试点地区检察机关已办理诉前程序案件508件,其中行政诉前程序案件453件。

2.现状分析

    1)发现线索多,启动诉讼少

截止目前,江苏省试点开始后检察机关提起的行政公益诉讼为45件,仅占到所发现的行政公益诉讼案件线索的8.65%。可见从众多案件线索中“脱颖而出”的诉讼案件,其概率甚小。之所以出现这种情况,一是在当前试点阶段,《试点办法》从总体上采行了严控检察机关提起行政公益诉讼数量的设计。二是就行政机关而言,考虑到检察机关提起公诉的压力、法院司法审判的威严及新闻媒体等的舆论压力,一般都会认真对待检察建议,将问题在被诉前纠正。

2)诉前程序效果明显

据统计,江苏省检察机关在诉前程序案件中,行政机关逾期未纠正违法行为的有91件,其中45起已经由检察机关作为公益诉讼人提起行政公益诉讼;经检察机关督促,行政机关已纠正违法行为或履行了职责的有349件;尚未到一个月的回复期限的有22件。从中我们可以发现,通过诉前程序取得了明显的监督成效,检察建议的落实情况体现出回复及时、采纳率高的特点,绝大多数行政机关接到检察建议后能及时纠正违法行为或者履行法定职责,尤其是环境保护部门采纳检察建议认真整改,强化监管职责,堵塞了监管漏洞。

    (二)制度程序运作中的困境

1.相关立法中存在的问题

目前检察机关提起行政公益诉讼的法律依据主要有修改后的《行政诉讼法》、高检院《实施办法》和高法院《实施办法》,试点阶段当然不能苛求法律文本的完善,但从前期的规范制订情况看,仍有不少值得探讨的问题。

(1)自我授权问题。高检院《实施办法》里有涉及到规定其他机关义务的内容,如第七条和第三十三条明确检察机关在办理民事公益诉讼和行政公益诉讼时享有调查权,有关的行政机关、其他单位和个人有配合义务;第五十五条规定,提起公益诉讼,人民检察院免缴诉讼费。这几条都似有自我授权之嫌。

2)案件管辖问题。高法院《实施办法》规定,人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地基层人民法院管辖。人民检察院对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起公益诉讼的案件以及本辖区内重大、复杂的公益诉讼案件由中级人民法院管辖。但是,此处所规定的管辖权与《行政诉讼法》相关规定存在一定的冲突。

3)检察建议对象问题。高检院《实施办法》第四十条规定的关于诉前程序中“人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议”,此处的“行政机关”规定模糊,特别是是否包含上级机关,有着不同的理解。如果是有两个或两个行政机关以上作出行政行为,应该向哪个行政机关提出检察建议,亦或是如果行政行为作出复议改变的,又应该向谁提出检察建议,所以关于检察建议的对象在条文中叙述为“相关行政机关”的规定太过笼统、模糊,缺乏明确性,给实践操作带来一定的困难。

2.诉前建议程序中存在的问题

1)检察建议内容问题。目前,检察建议内容普遍存在针对性差、建议不明确的问题,导致各地把握行政机关履职标准不统一。特别是行政公益诉讼所针对的是国家和社会公共利益受到损害,但如何评估受到侵害的国家和社会公共利益得到改变,改变的程序以及时间,这些问题在现行法律和相关规范性文件中并无明确规定,导致检察机关法律监督的实质性要件难以认定。

2)检察建议的效力问题。从统计数据可以看出,诉前建议程序的设立使得行政机关更加自觉、积极地纠正违法行为或履行法律职责。然而在现实中,检察建议刚性不足的弱点时有显露,少数行政机关对检察机关的行政检察监督职能不够了解,导致其在摸排线索、案件调查、证据收集时难度增加,有的职能部门对检察建议的落实不重视,在一定程度上浪费了司法资源。

3.诉讼过程中存在的问题

1)“举证难”问题依然突出。各试点院在对行政公益诉讼案件审查中,发现“举证难”问题依然突出,其主要表现在举证能力受限上。行政公益诉讼案件的事实认定存在大量的专业性问题,例如土壤、大气、水流的污染等,这些专业、新生案件的出现都给检察机关带来了巨大的挑战。

2)法律适用不统一。在公益诉讼过程中,检察机关和行政机关存在法律适用不统一的问题。法律对一类问题作出原则性规定,而行政法规、规章在作出详细规定的情况下,行政机关会以法律原则性规定的另类解释试图推卸其监管职责,导致司法机关与行政机关之间在法律、法规、规章的适用上分歧较大。

    二、检察机关办理行政公益诉讼案件立案程序

    (一)受案范围

行政公益诉讼的受案范围关系着何种类型的公益诉讼能够为法院接受。考虑到司法资源的有限性,应当合理界定受案范围。结合修改后的《行政诉讼法》第二十五条之规定,可以将行政公益诉讼的受案范围作如下限定:

1.行为主体:负有监督管理职责的行政机关。

2.行为领域:生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。

3.行为类型:违法行使职权或者不作为。

4.侵害对象:国家利益或者社会公共利益。

应该说,目前将检察机关提起行政公益诉讼的范围限定在上述领域,这些领域是公益损害与行政机关法定职责的履行关系最为密切、也最符合国家利益与社会公共利益标准的领域,但与行政权的种类、行政权直接作用的民生领域相比,仍属少数,容易导致对行政监管的缺位。随着该项工作的不断推进和制度的不断完善,应对受案范围作适当的扩大。

    (二)立案审查程序

1.案件受理

1)受案标准。有观点认为,行政公益诉讼的主要功能不仅在于“事后修复”,更在于“事前预防”,因此,检察机关提起行政公益诉讼的实体标准也应确定为:违法行政行为已造成了损害,以及尚未造成损害,但有损害发生的可能。这就意味着只要行政主体的行政不作为或乱作为对社会公益存在潜在的侵害危险,检察机关便可依法提起相关诉讼。这种标准在实践操作层面并不可行,也无必要,因为对于何谓潜在的侵害危险并没有一个准确的证明标准,采用这种极富主观色彩的受案标准很可能会导致行政公益诉讼的滥用,进而造成司法权对行政权的不当干预。因此,在行政公益诉讼中应当采取客观损害的标准,即只有行政不作为或乱作为导致相关的社会公益正在遭受侵害时,检察机关才能向法院提起诉讼。

2)受案形式。主要有三种形式:一是公民、法人或其他组织的控告检举;二是国家权力机关、上级检察机关交办或其他组织转办;三是本级检察机关自行发现。  

2.立案审查

由于行政公益诉讼涉及公共利益,无论案件胜败与否,都会给被诉行政机关产生或多或少的负面影响。因此,为了维护稳定的社会秩序,应把好提起行政公益诉讼的立案关口。具体包括:

1)公共利益真实严重受损。对于公共利益受损严重性如何界定,可以根据涉案范围广度、涉案人数、涉案金额、复杂程度来考量。这些都是检察机关提起行政公益诉讼的条件,是依法提起行政公诉的基本前提。如果行政违法行为对于公益损害程度较小,则不宜提起行政公益诉讼。

2)被告明确存在。现实的行政执法过程中,行政主体可能存在多个,此时需要对于多个行政主体的责任进行区分,厘清主次责任,明确诉讼被告。在案件受理之初,检察机关认定的被告不一定要求完全正确,但是一旦发现被告确有错误,应当依法及时作出纠正。

3)损害结果与执法行为之间存在因果关系。也就是说公共利益的具体损害是否是因行政机关的行为造成的。经过审查后,如果发现是民事诉讼案件,则不应当立案,应当依法告知相关权利人自行提起民事诉讼。只有那些有行政违法行为对国家和社会利益造成侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,才予以启动提起行政公益诉讼的相关程序。

4)提起诉讼的检察机关需要具备相应的管辖权。管辖权包括地域管辖权限和级别管辖权限。检察机关对于行政公益诉讼案件的管辖设定,应当依据公共利益被侵害的范围与造成危害结果的行政主体的行政级别两个标准予以确定。这与我国现行的行政诉讼法院管辖设置相似。

5)在诉讼时效内。目前我国关于行政公益诉讼制度的诉讼时效的法律规定缺失,时效期的长短、何时起算问题尚未有明确规定。一个可借鉴的方案是将诉讼时效规定为两年,即从检察机关发现开始后的两年为诉讼时效期间。

    三、检察机关办理行政公益诉讼案件审结程序

    (一)调查取证程序

1.检察机关依法享有调查取证权

在行政公益诉讼中,检察机关为了查明案件事实的需要,可以向有关单位、个人进行调查、收集证据。根据《试点方案》中“检察机关提起行政公益诉讼,应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据”的相关规定,该规定明确赋予了人民检察院提起公益诉讼过程中的调查取证权。

2.调查取证手段

《实施办法》第三十三条规定,人民检察院可以采取以下方式调查核实有关行政机关违法行使职权或者不作为的相关证据及有关情况:(一)调阅、复制行政执法卷宗材料;(二)询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等;(三)收集书证、物证、视听资料等证据;(四)咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;(五)委托鉴定、评估、审计;(六)勘验物证、现场;(七)其他必要的调查方式。由于公共利益的受损涉及到方方面面的内容,检察机关不仅可以询问被诉行政机关,而且应当有权向与案件有关的当事人调查、收集证据,包括收集物证、书证以及相关的视听资料,派出工作人员到现场进行实地考察,聘请或指派专家对专业问题作出鉴定及解释等。

需要注意的是,检察机关在调查取证时必须坚持客观公正的立场,对行政机关有利、不利的证据都应当调查,这样才能为进一步的审查起诉做好充分的准备。另外,与刑事检察和职务犯罪侦查不同,检察机关提起行政公益诉讼的调査取证权不包括对被调查对象采取强制措施。所以,检察机关在行政公益诉路案件调査取证过程中,不得限制被调査对象的人身自由;不得使用密听、密录、技术侦査等专门手段。另外,目前检察机关在行政公益诉讼案件中的调查取证工作缺乏刚性保障和救济途径,调查核实手段较为单一,检察调查不具备刚性法律强制力。因此建议通过立法进一步明确保障检察机关调查取证的强制力和救济途径,尤其是有权对妨碍调查的单位和个人实施强制措施。

    (二)诉前建议程序 

诉前建议程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。设立诉前程序的目的,一是为了提高检察监督的效力。督促和支持法律规定的机关和有关组织积极发挥保护公益的作用,充分发挥行政机关履行职责的能动性,节约司法资源。二是为了督促涉案行政机关积极依法履职。多数情况下,行政机关的行政行为具有专业性,而且行为的影响波及面也较大。并且,行政机关的违法行为既可能是主观有意为之,也可能是客观条件所致。所以,采取合理的诉前督促手段更有利于协调检察机关与行政机关之间的联系与沟通,推动行政机关积极依法履行职责。如果通过诉前程序,就达到纠正、改正行政机关错误行为的目的,不仅节约了司法资源,同时也有利于行政机关高效行政。可见,“诉前程序的设置,在节约司法资源、尊重行政自制、促进社会和谐方面确有不可替代之功效”

    (三)诉前建议程序与提起诉讼衔接机制

《试点方案》规定,检察机关发现行政执法机关的行政行为已经损害到国家、社会公共利益的,可通过对其发出纠正其违法行为的检察建议,行政机关应在接到检察建议书的一个月内予以书面回复说明情况或对其违法行为予以纠正。超期不予回复的或不予纠正的,检察机关可以依法提起行政公益诉讼。这一规定其实是向检察机关的授权性规定,在满足起诉条件的情况下,检察机关“可以”选择起诉,也可以放弃起诉。在这“诉”与“不诉”之间,检察机关应充分运用政治智慧和法律智慧建立良好的衔接机制,以取得社会效果和法律效果的统一。

    四、检察机关提起行政公益诉讼案件的程序设计

    (一)提起诉讼程序 

人民检察院经过诉前建议程序,在查清案件事实、证据确实充分后,应制作起诉状,提起公诉。

行政公益诉讼起诉书应包括:(1)起诉机关名称;(2)诉讼请求;(3)损害事实和起诉理由;(4)证据证明情况。此外,根据《实施办法》的相关规定,检察机关还应向受诉法院提交:一是诉前检察建议及证明材料;二是国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料。

    (二)出庭支持起诉程序 

1.诉讼参加人的身份定位

《试点方案》将检察机关定位为公益诉讼人。人民检察院以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼,基于程序公正的原则,公益诉讼人作为控诉方与被诉方处于平等的诉讼地位。人民检察院享有类似原告的诉讼权利,承担原告的诉讼义务。因此,检察人员在出庭支持起诉过程中应阐明提起行政公益诉讼的事实和理由,就国家利益和社会利益受到侵害的事实提出证据,请求人民法院撤销或部分撤销违法行政行为,在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等。

2.程序设计与主要任务

人民检察院作为行政公益诉讼原告,应派代表参加诉讼,否则按撤案处理。同时为了保障诉讼的公正性、严肃性,在人数上公诉代表应两名以上。庭审应按公诉案件程序进行,公诉方与被告方地位平等,公诉方应对自身的主张承担证明责任,双方就行政行为的合法性等相关事实进行充分的辩论,提供各自的证据,行使诉讼的权利。

公诉人员出庭活动的主要任务有:(1)宣读行政公益诉讼起诉状;(2)参与法庭调查;(3)对人民检察院调查核实的证据予以出示和说明,对行政机关出示的证据进行质证;(4)参加法庭辩论;(5)发表出庭意见;(6)对庭审活动的违法行为予以监督。 

    (三)举证责任分担

“所谓举证责任,是指在诉讼中,当法官无法确定某种事实的存在时,法律预设的、由一方当事人谁承担败诉败诉风险及不利后果的制度。”行政公益诉讼的举证责任分配,直接影响检察机关提起行政公益诉讼的胜诉概率,科学分配行政公益诉讼举证责任,对于探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度起到关键的支撑作用。在传统的行政诉讼中,一般适用举证责任倒置原则,即由被告(行政机关)负主要的举证责任,否则应承担败诉风险。

与普通行政诉讼案件相比,行政公益诉讼有着更大的特殊性,在行政公益诉讼中依然应秉持适用责任倒置的举证责任分配原则,高法院《实施办法》也规定人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼,诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。

行政公益诉讼责任分配具体安排:

1.被告的举证责任

由于行政公益诉讼的被告与普通行政诉讼的被告无异,其所承担的举证责任也与普通行政诉讼被告承担的举证责任相同,即仅对被诉行政行为的合法性承担举证责任。

具体说来,作为被告的行政机关需要证明的事实有以下几类:第一,行政机关具有作出某种行政行为的主体资格和职权功能;第二,行政机关针对涉案标的,即作出涉诉行政行为时所依据的法律、法规以及相关规范性文件;第三,行政机关作出行政行为程序合法;第四,行政行为与损害事实之间不存在因果关系。《行政诉讼法》第三十四条第二款同时规定了,被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。也就是说,行政机关如若未依法提供证据将导致证据失效,其要对自己的违法行政行为承担不利的法律后果。

2.检察机关的举证责任

在行政公益诉讼中虽应秉持适用责任倒置的举证责任分配原则,但是这种责任倒置的举证责任分配原则并不否定检察机关在诉讼中应就其主张提供相应的证据支持。由于作为行政公益诉讼人身份的检察机关是法律监督机关,拥有普通行政案件原告所不具有的公权力,因此,在行政公益诉讼中,检察机关与普通行政诉讼的原告相比,其承担的举证责任除被诉行政行为的合法性外,还增加了几项内容,对此,《实施办法》第四十五条规定,检察院提起行政公益诉讼,对下列事项承担举证责任:(一)证明起诉符合法定条件;(二)人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实;(三)其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。

    (四)审判监督程序 

人民检察院对已经发生法律效力的判决和裁定,发现在认定事实或适用法律上确有错误,可以依法提起对案件进行重新审判。在行政公益诉讼中,人民检察院虽然以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼,但并不排斥人民检察院法律监督者的属性。

根据《人民检察院刑事诉讼规则》第四百零六条的规定,人民检察院认为人民法院已经发生法律效力的判决、裁定确有错误,具有下列情形之一的,应当按照审判监督程序向人民法院提出抗诉:(1)有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误的;(2)据以定罪量刑的证据不确实、不充分或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾的;(3)原判决、裁定适用法律确有错误的;(4)审判人员在审理该案件的时候,有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。因此,人民检察院对于二审之后的判决或者裁定,仍然认为有错误存在的,可以在判决或者裁定生效后按照审判监督程序进行抗诉,要求法院再审,而不必以当事人身份申请法院再审。

作者:  编辑:杨威  
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