社区矫正制度中“居住地”法律适用问题探究
胡鹏威*
根据《社区矫正实施办法》的规定，社区矫正人员在居住地接受社区矫正，由居住地的县级司法行政机关负责执行。但由于我国目前对“居住地”的规定不明，导致部分无法确定“居住地”或无“居住地”的社区矫正对象难以入矫，影响社区矫正制度的施行。笔者拟通过对社区矫正制度中“居住地”问题进行分析探究，以推进社区矫正制度的完善。
一、刑事法律及社区矫正制度为视角的“居住地”
（一）我国刑事法律中“居住地”概念的剖析
我国刑事法律中对“居住地”等相关概念并无直接规定，在涉及此类概念时，一般采用“住处”“住所”“处所”等词语，如《刑事诉讼法》第七十三条规定“监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行；无固定住处的，可以在指定的居所执行”，第八十条第三项规定“在身边或者住处发现有犯罪证据的”，第一百零五条第二款规定“收件人本人或者代收人拒绝接收……把文件留在他的住处”。据此，我国刑事法律中的“居住地”概念基本上采用了静态的“户籍所在地”和动态的“经常居住地”相结合的方式。
（二）我国社区矫正制度中“居住地”制度的设立情况及积极意义
我国于2003年7月进行的社区矫正制度试点在中国刑罚历史上具有划时代意义，从此，非监禁刑成为了与监禁刑同样的刑罚执行方法。非监禁刑的社区矫正在克服监禁刑的弊端中呈现较大优势，如更易于达到刑罚目的和手段的统一，避免监禁场所内的交叉感染，更利于罪犯的社会化，从而有利于提高改造质量，把罪犯改造成为新人。[①]
非监禁刑的社区矫正作为我国新设立的一种刑罚执行方式，其相关法律制度概念必然受到我国《刑法》及《刑事诉讼法》的影响。我国目前尚未出台《社区矫正法》，最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部联合颁布的《社区矫正实施办法》对“居住地”概念虽无具体规定，但也采用了刑事法律中户籍所在地及经常居住地相结合的方式。各地在实践中的具体规定也基本如此，如《江苏省社区矫正工作流程》中明确规定“本流程中所称的‘居住地’应该同时具备下列条件：1.社区服刑人员在居住地有固定住所并且能够连续居住六个月以上；2.社区服刑人员在居住地有固定的生活来源。根据上述标准不能确定居住地的，社区服刑人员户籍所在地视为居住地。”
社区矫正制度中“居住地”制度的设立，填补了因自然人流动而导致“人户分离”现象法律规定上的空白，有效防止了社区矫正人员因“人户分离”而导致脱漏管现象发生，减轻了在户籍地之外务工生活的社区矫正对象的负担，在一定程度上节约了社会及司法资源，有利于社会的和谐稳定。
二、社区矫正制度中“居住地”确认程序及存在的问题
由于我国刑事法律制度及社区矫正制度均对“居住地”没有具体而明确的规定，因此在相关社区矫正司法实践中，对“居住地”认定的具体操作程序也不尽相同。
（一）司法认定程序
在刑事侦查中的认定上，公安、检察、国家安全机关等刑事侦查机关，一般会根据其犯罪行为发生时犯罪嫌疑人的“经常居住地”来确定管辖权，如我国《刑法》第三百五十四条关于容留他人吸毒罪的规定、第三百六十一条关于引诱、容留、介绍卖淫罪的规定。
在法院审判中的认定上，由于我国法院采取的是“不告不理”原则，反映到“居住地”确认程序上，一般采取的是公安、检察机关移送时的居住地或社区矫正对象自报的居住地，法院对居住地只作书面及程序上的核实，而不会进行实体实地的查验。
（二）行政认定程序
公安机关户政管理部门对社区矫正制度中“居住地”的认识在不断变化中，户籍改革之前，居住地主要受户籍所在地的限制。2013年底，中国共产党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确表明“要加快户籍制度改革”。“暂住证”改“居住证”的浪潮席卷全国，居民在原户籍地之外的“暂住地”最终正名为“居住地”，公安机关户政管理部门对社区矫正制度中的“居住地”制度的认定才得以摆脱户籍所在地的禁锢。
司法行政机关对社区矫正制度中“居住地”的认识，较多地延续了公安机关的做法，早在2004年个别省份开展社区矫正试点时，司法部便在《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》中规定“当户籍所在地与居住地不一致时，户籍所在地司法所应当协助、配合居住地司法所开展工作”。据此，司法行政机关对社区矫正制度中的“居住地”，基本采用“经常居住地”概念。
（三）存在的问题与漏洞
目前,对被判处管制、缓刑、剥夺政治权利、裁定假释、决定暂予监外执行等社区矫正人员,是由其居住地社区矫正机构进行监管的。在具体操作中,由于绝大多数的监外罪犯居住地就是其户籍所在地,往往由户籍所在地的有关部门进行监管。所采取的监管形式主要是由社区矫正机构要求社区矫正对象每月一次到社区矫正机构报到,提交书面的思想汇报。离开或者变更所居住的市、县,要报经社区矫正机关批准。由于我国基层社区组织发展不平衡，社区无法充分发挥教育矫正功能，这就导致社区矫正职能几乎全让渡给了具有公权力的社区矫正机关，而掌握了社区矫正职能的社区矫正机关如若工作人员审查不细或滥用职权，便极易形成事实上的无序流动,给社会管理带来一定的困难。同时，也使得对社区矫正人员的监管效果难以得到保证。
三、限制与改进“居住地”法律关系适用条件的价值与意义
（一）限制“居住地”法律关系适用的必要性
就我国现行户籍制度的发展趋势而言，我国户籍制度正在不断软化，以户籍制度为根据的诸多制度也将成为无本之源，如在2001年5月，上海由于人户分离情况增多，已改“户籍制”为“居住地制”。[②]在社区矫正制度中以居住地法律关系取代户籍地，的确有着明显的进步意义，但是，由于社区矫正制度对居住地概念没有具体明确规定，居住地的概念很容易被无限扩大，如随着社会发展及人员流动的日益频繁迅猛，将来极有可能出现个别社区矫正对象，全国各省市均符合其“居住地”的特征，这就属于事实性脱管，一定程度上影响国家刑事法律执行公信力，降低宽严相济刑事政策的社会认同度，甚至极易造成再犯罪，严重影响社会和谐安定。
（二）如何有效改进“居住地”适用
现阶段,仅仅依靠公权力的社区矫正机构是无法解决社区矫正工作面临的众多问题，而基层社区组织功能的健全完善亦非一蹴而就的，暂时难以担起矫正重任。因此，如何更加有效地改进适用“居住地”制度，便显得尤为紧迫。笔者建议以下几点：
1．确立居住地综合评估原则。社区矫正机关对于人户分离且居住地不明确的社区矫正人员，应当结合案情，通过审前调查，仔细分析评估社区矫正人员的家庭、工作等多方面情况，从有利于社区矫正人员改造、便于管理的角度考虑，确定社区矫正人员居住地。
2．确立建立司法优先原则。一旦居住地予以确定，在一定阶段，如三个月之内，无特殊情况的，以司法机关认定的居住地为一般原则；确有必要改变司法审判认定的居住地的，应当采取严格程序报上级社区矫正机关审查，同时抄送同级检察机关，便于同步监督工作的开展。
3．确立赋予社区矫正机关灵活变通原则。例如对确有需要的社区矫正对象，每六个月可以变更一次居住地，经流出地与流入地双方司法行政机关批准，经有效的衔接程序后，可以变更居所；对上交思想汇报或参加公益劳动等教育矫正活动确有困难，如对于远洋海员等特殊工种的社区矫正对象，创新采用“互联网+”模式，用现代科技手段灵活矫正方式方法，以给予社区矫正对象最大的矫正便利来保障他们的合法权益，节约社会司法资源及成本。
4．确立变更必经审查和备案原则。居住地变更必须经程序性审查和备案，无论是司法认定还是行政变更，应当有材料入卷入档，一人一档，依法变更，并列入司法案件评查和行政执法检查中，给行使社区矫正居住地变更的权力套上制度的笼子，更好地维护社区矫正对象的合法权益。
（三）探索从“居住地”到“社区”法律关系适用的转变
由于目前我国各地社会经济文化发展差异较大，社区矫正工作在全国各地开展也极不平衡,各地对科学性的矫正方法还在不断摸索,许多有用的矫正经验还在不断总结，矫正模式的全国大一统体系尚未成型，这就意味着“居住地的矫正”仍将在一定阶段继续存在。从世界趋势来看，从“居住地的矫正”到“社区的矫正”将是社区矫正司法实践意义上的发展方向，这在一定程度上也推动了从居住地法律关系适用到社区法律关系适用的转变。如上海市自2004年开始探索建立的全市社区矫正网络，尝试将社区矫正职能分为执法职能和非执法职能，执法职能由依照相关法律法规履行法定职责的居住地的社区矫正机关负责，而非执法职能则由社区的社会工作人员或者矫正志愿者等社区内的非国家司法行政机关的团体及个人负责。[③]社区矫正网络的几个立体层面由居住地的执法主体社区矫正机关和社区的非执法主体社会工作人员或矫正志愿者共同架构而成。同时，这种探索也从社区矫正制度的角度为法律语境下“居住地”到“社区”的法律关系适用提供了有益的借鉴。
* 扬州市江都区人民检察院助理检察员。
[①] 参见骆群：《弱势的镜像：社区矫正对象社会排斥研究》，中国法制出版社2012年版，第6页。
[②] 参见张来民：《新世纪中国：全面拆除户籍藩篱》，载《时代潮》2001年第20期。
[③] 参见王琪：《社区矫正研究》，知识产权出版社2007年版，第165页。
