司法改革背景下基层院检察官助理队伍培养机制研究
2018-06-20 11:06:00  来源:

  陈长春 王加亮

 

  2016年8月,江苏省检察院下发《江苏省检察机关深化司法责任制改革工作方案》、《检察官员额管理办法(试行)通知》等文件,拉开我省检察机关司法体制改革的大幕。根据深化司法体制改革的精神要求,通过司法人员分类管理,牵住了司法改革中的“牛鼻子”,把人员分为员额检察官、检察辅助人员、司法行政人员。检察人员分类管理改革后,将产生“员额检察官+检察官助理”的基本办案模式。同时,也明确员额检察官在司法办案中的职责,建立“谁办案谁负责、谁决定谁负责”司法责任制体系。本文探讨改革背景下检察院检察官助理队伍培养问题,以L市G县检察院为样本,展开实证分析,探索检察官助理改革建设中的问题,提出应对与完善之策。

  一、检察官助理概述

  检察官助理虽不是此次改革中首次提出的制度,但全面贯彻、落实该项制度却是在本轮司法改革中。目前,对于检察官助理的定位、内涵、职责等还存在争议,对该内容探讨具有一定的理论意义和实践参考价值。

  (一)我国检察官助理界定

  我国早在 2004 年提出检察官助理概念,但直至 2013 年 3 月,中组部、最高检联合下发的《关于印发<人民检察院工作人员分类管理制度改革意见>的通知》(以下简称《意见》)才首次将检察官助理定位为“在检察官的指导下履行对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查、协助检察官审查各类案件、对案件进行补充侦查、草拟案件审查报告及有关法律文书等职责”。[①]

  检察官助理的改革首先可以缓解检察官工作负荷过重的压力,脱离冗沉的行政事务,把全部精力投入于办案一线,使检察官人力达到最优化运用。其次,检察官助理作为单独序列进行分类管理,相对独立于员额检察员,有助于推动形成协作紧密的办案团队。再者,在协助检察官办案过程中,检察官助理可以学习员额检察官工作方法,获取司法经验,锻炼业务能力,为成为员额检察官打下坚实基础。

  (二)检察官助理的来源及职级划分

  目前,根据江苏省检察院关于检察官助理岗位设置的相关规定,任职检察官助理的主要通过以下三种途径:1.对不符合入额条件的检察员与助理检察员直接套改为检察官助理;2.从政法专项类编制中获得法律职称并符合检察官助理任职条件的书记员中,通过省院培训后选任或委任为检察官助理;3.通过公务员招录或检察官助理招录考试,直接取得检察官助理资格。依据省院司法改革相关文件规定,将检察官助理按级别划分为一级至五级,但在“过渡期”内级别划分尚未开始实施。

  (三)检察官助理的职责

  2015 年,中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中提出,检察官助理在检察官的指导下履行以下职责:1.讯问犯罪嫌疑人、被告人,询问证人和其他诉讼参与人;2.接待律师及案件相关人员;3.现场勘验、检查,实施搜查,实施查封、扣押物证、书证;4.收集、调取、核实证据;5.草拟案件审查报告,草拟法律文书;6.协助检察官出席法庭;7.完成检察官交办的其他办案事项。从《意见》关于检察官助理职责规定来看,检察官助理工作具有明显的辅助性,即检察官承担司法办案的核心事务,检察官助理则是协助检察官完成与检察核心事务密切相关的辅助性事务,向独任检察官或办案组织负责,是检察官最得力的办案助手。

  二、检察官助理队伍建设存在的突出问题及分析

  随着司法改革的不断推进,尤其是实行员额制检察官改革以来,检察官助理的身份、工作职责等方式的转变对原来具有检察官资质的干警来说影响是全方位的。从工作实践来看,很多检察官助理并没有做好从检察员和助理检察员向检察官助理的角色转化与工作职能的再分配。

  (一)检察官与检察官助理团队合力没有充分发挥

  司法改革的初衷通过组建“检察官+检察官助理”新型办案模式,突出检察官办案主体地位,明确办案责任,从而促进办案效率与质量的提升。但在实践运行中,检察官与检察官助理之间相互协作并没有完全达到理想的效果。

  1.检察官助理较少,办案组织配比不足。该院共有各类编制总数97人,其中,政法专项类编制干警共90名,政法附属编制9名。首批员额检察官33名,而检察官助理共有19人。第二批入额名额8人,如果全部顺利通过入额考试或考核,检察官助理仅剩11人,而41:11的比例不能充分满足基层院设置办案组织的需要。

  2.检察官助理责任意识不强。虽然《意见》第17条第三款规定了检察官亲历性事项,即必须由员额检察官亲自承担的办案事项;第20条明确规定了检察官助理的七个方面的职责,但在司法责任制改革推进过程中,“办案者负责”的责任追究制度加之检察官助理工作的辅助性,导致检察官助理不承担案件的最终责任,出现“有人在干、有人在看”的现象。

  3. “挂名办案”现象仍时有发生。虽然司法改革要求入额的领导干部带头办案且办理重大、疑难、复杂类的案件,但在实践中,仍有部分领导干部因为事务性等原因将应由其完成的权力清单上的事项交由检察官助理完成,自己仅负责签字审核。此举未能实现领导带头办案的初衷,且增加检察官助理额外的工作量,令其产生一定的抵触情绪。

  4.独立办案资格取消致心理失衡。江苏省从2016年11月1日起正式实施员额制检察官办案以来,根据省院关于司法责任制与员额检察官办案的相关要求,经过检察长授权,检察员或助检员可以办理简易类的案件。但为全面落实司法责任,2017年2月,省院发文规定检察长不得再授权检察员或助检员办案。至此,该院所有检察官助理均没有再独立承办任何案件。以员额检察官为办案主体的方式直接导致原来有检察员或助理检察员身份承办的大量案件转移到员额检察官的身上,增加员额检察官办案量,这样的转型尤其对刑检部门影响较大。如该院公诉部门某个承办人在2015年度(截止2015年10月31日)结案83件,2016年度(截止2016年10月31日)结案96件,而2016年11月1日至8月16日的9个月内已经结案96件。而与该部门一名未入额干警进行数据对比,2015、2016年的办案量两者相对持平,但2016年11月1日至2017年2月以后办案为28件。2017年3月至今没有独立承办过任何案件,只是做一些辅助性的工作。这样的设置让部分本有办案资质却未入额的干警在心理上与工作上产生抵触情绪,甚至存在消极怠工、敷衍了事等现象。

  (二)检察官助理存在一定心理落差

  司法改革人类分类管理的目的是打造专业化、精英化的检察队伍。但因为员额检察员的比例上限设置加上办案责任制的要求,导致原来有办案资格的检察员和助检员从“台前”走向“幕后”,职级晋升、待遇保障等方面受到一定的程度影响,表现以下几个方面:

  一方面待遇反差大。尤其是未入额的检察员而言,同为检察员的职称因为改革不仅角色转化为检察官助理,且从薪酬待遇方面存在的较大的差距,导致一定的心理反差。

  另一方面入额晋升时间拉长。2017年,省院根据该院2013-2016年办案数据测算,精准投放8个可以晋升员额检察官的名额。根据省院《2017年全省检察机关检察官入额遴选工作实施方案》规定的条件设定,经过报名与筛选程序后,共有2名检察员参加员额检察官考核,11名助理检察员具备参加于8月18日在省检察官学院举行的检察官入额遴选资格考试。如果上述人员能全部顺利通过省院统一入额遴选资格考试并通过各项审核,仍有11名检察员与助理检察员等待下一批次的入额遴选资格考试。而该41名干警成功入额后,该院的员额检察官的比例已达到或基本达到中央政法专项编制数和事业编人员总数的39%的上限。也即意味着,在员额制改革“过渡期”内,检察官助理及2014年以后入职书记员想入额或参加入额遴选资格考试的难度更是显而易见。

  (三)取消初任检察官培训凸显人员结构矛盾

  省院从2016年起暂停或取消了初任检察官培训制度,改变传统入职两年经过初任检察官培训后,直接任命为助理检察员的检察官职称晋升方式。2014年以后,该院通过国家司法考试的10名干警均未参加过省院组织的初任检察官的培训,只参加过省院组织的新进人员培训。而从该批书记员的年龄层次来看,平均年龄比未有资格参加遴选的助检员还大0.4周岁,这样年龄架构加上晋升检察助理培训方式不确定,,让检察助理的队伍建设存在不稳定的因素。

  省院至今尚未明确书记员晋升检察官助理的途径。在2016年10月25日下发的《检察人员分类管理有关问题答复意见》第六条中称“通过法律职业资格考试的,经过省院培训,参考过去助理检察员的年限等条件进任转任”,至于何种培训方式,省院并没有明确。初任检察官培训制度停止直接导致该批干警不具备参加员额检察官遴选考试中任助理检察员三年以上的硬性指标,从而导致该批干警未来发展方向的不明确。而就在近期,江苏省高级人民法院启动全省第22期初任法官的培训。如果顶层设计不明确这批干警的职业发展前景,势必导致该批干警对检察未来事业的前景产生心理变动。

  随着员额制检察官改革与司法责任制的落实,要科学、合理地设置符合司法办案规律的办案组织,充分发挥检察官助理在案件办理过程中的能动性作用,首先找出检察官助理队伍建设存在问题的深层次原因:(1)职业保障不明确。各基层院检察官助理基本上是近十年来入职的中年青干警,有法律教育的背景,有较为扎实的法律理论基础,有较为丰富办案的经历和工作阅历。而此次司法改革对该批干警来说带来职务晋升、薪酬待遇方面的影响,而相关的职业保障并未完全明确。如在司法改革“过渡期”内,对于检察官助理实施一级至五级的分类管理虽然有省院文件的要求,但在实际操作中并未真正落实。(2)责任落实不到位。正因为检察官助理在职务晋升、薪酬待遇等方面影响带来的心理反差,致部门检察官助理在工作上态度消极、责任意识不强,对其约束缺乏责任追究方面的刚性规定,导致部分检察官与检察官助理工作的不配合、不协调,在工作分工与事务处理上产生矛盾。(3)考核机制不完善。目前,在制订考核细则时,主要围绕员额检察官的办案数量与质量作为考核的主要依据,而检察官助理的作用没有得到数据性的体现,检察官助理的考核结果依赖员额检察官的办案成果,从而导致检察官助理未能完全体现其个人价值,容易导致部分干警心理失衡。[②]

  三、加强检察官助理队伍建设的对策

  检察官助理是员额检察官的后备力量,承载着未来检察机关的发展重任。在司法改革的“过渡期”内,基层检察院如何最大限度地解决检察官助理因司法改革与监察委员会转隶带来的心理与薪酬等方面的冲击,确保省院提出的队伍不乱、办案力度不减,从职业规划、发展前景、职业保障等方面留得住人、用好人是解决问题的方式与途径。

  (一)明确检察官助理发展路径,提升检察职业尊崇感

  一是明确职级晋升标准与途径。根据司法改革关于员额检察官的“进出”制度,当检察官员额出现空缺后,作为检察辅助人员的检察官助理经过遴选考试、组织考察等程序,可以进入员额检察官序列,这是今后检察官员额补充的主要形式之一。而检察官助理作为员额检察官的辅助人员,通过一定时间的学习与锻炼,已经能够具备参加员额检察官遴选的基本条件。何时、何种条件能够参加入额考试,需要顶层设计在遵循司法规律下,统筹安排,协调推进,在选任、考核等制度上进行明确。应从具备条件的检察官助理的职务序列中,经过全省统一遴选标准和程序择优选任,并让作为检察助理“后备”人才的书记员们找到明确的努力方向与目标。

  二是处理好新旧法律职务任职衔接。要充分考虑通过司法考试的干警但在综合行政部门工作的检察人员回归业务一线的意愿,以增加相应的办案经历与提升办案经验。对于暂时还没有达到检察官任职条件的助理检察员,应当充分考虑其任职年限以及工作表现,在检察官助理序列中确定其职级和薪级。

  三是细分检察官助理职务等级,核发职务工资。可以按《江苏省法官、检察官和司法辅助人员工资制度改革试点实施意见》规定,对检察官助理实施一级至五级职务工资发放标准,提升检察官助理的工资收入。

  (二)建议纳入司法责任追究对象,提升干警责任意识

  司法责任制改革和检察官职权清单明确员额检察官“谁办案谁负责、谁决定谁负责”问责机制,但实际上,员额检察官在办案过程中不可能做到事无巨细、面面俱到。虽然检察官助理不具备独立的办案资格,但其在辅助员额检察官办案过程中,从事的文书制作、卷宗摘录等所有辅助性的工作均会给员额检察官在研判案件时带来一定的影响。[③]建议在制订绩效考核与责任追究等相关制度时,建立检察官助理责任清单,把检察官助理的工作职能细化至具体环节,明晰权责,并在案卷材料和统一业务应用系统中全程留痕,提升工作责任意识。

  (三)搭建检察官助理培优平台,提升干警综合能力

  根据干警的年龄梯次、工作履历与阅历、岗位设置,对干警做好建档、培养、选拨等环节工作。因人而异,因才定位,根据干警的个人意愿与成长需求,实施“定制化”的培养模式。一是定期轮岗与“一人双岗”相结合的锻炼模式。把检察官助理全部放在办案一线,定期到不同部门轮岗锻炼,熟悉不同部门的工作流程、文书制作、办案方式等,并在规定时间节点内进行考核。二是开展业务竞赛等岗位练兵活动。主要模仿省院入额考试试卷内容进行知识竞赛,特别强化各种文书写作、公诉辩论等能力提升,提升干警学习积极性与主动性。三是打造专业化、精英化人才。要在业务培训引进导师制度,以老带新,并提供外出学习与培训的机会,提升干警的专业技能。四是建立科学的激励机制。根据工作性质与工作职责,建立不同部门的量化考核标准与内容,明确责任与任务,并最终作为考核、奖励、晋升、惩罚的依据,真正起到评价作用,激励每位干警更好地完成本职工作。

  

 

  [①] 参见林志铭、张琳:《从台湾地区检察事务官制度看大陆检察官助理制度的建立》,载《海峡法学》,2017年第1期。

  [②] 参见尹伊君:《检察机关办案组织内部职权配置研究》,载《人民检察》2016年第5期。

  [③] 参见杨春磊、王斌:《司法改革背景下员额检察官与检察官助理关系探析》,载《江汉大学学报》2017年第2期。

作者:  编辑:杨威  
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