——以T市检察司法救助工作为根据

华为民  金秋桦^*

摘要：以T市检察机关近三年司法救助的案件数据为样本，发现因为认识分歧等原因，导致救助标准不统一、救助效果不佳、未成年人救助机制不健全等问题。针对司法救助工作存在的问题，应当统一规范司法救助制度、优化党委政法委的作用、加强部门协作、拓宽救助资金渠道和建立健全未成年人司法救助机制。

关键词：司法救助  认识分歧  解决路径

在法治国家，对弱势群体的保护是公权力机关不可推卸的责任，也是实现社会公平正义以及促进社会和谐稳定的重要措施。我国司法救助制度是在刑事被害人救助工作基础上，与涉法涉诉信访救助等专项救助合并，发展、形成统一的国家司法救助。司法救助又称诉讼救助，是社会公平理念不断发展的结果，同时也是衡量国家法治文明程度的重要标志。在司法实践中，由于顶层设计不足、主观认识不清以及单位之间衔接不畅等因素，制约了司法救助工作的全面发展。

一、T市检察机关近三年司法救助案件基本情况

（一）T市检察机关近三年司法救助案件基本情况

表一：司法救助案件基本情况

表二：司法救助案件涉及的罪名分布情况

从表一可以看出，司法救助案件数量和救助金额呈现逐年稳步上升趋势，但申请救助案件数与批准救助案件数之间存在一定差距。从表二可以看出，司法救助罪名分布主要集中在侵犯公民生命、身体健康权利犯罪、性侵害犯罪以及交通肇事罪上，这三类司法救助案件总数占比达61.7%。

（二）T市检察机关近三年司法救助案件折射出的问题

司法救助工作虽然总体平稳上升，但从调研情况看，仍存在一些问题，具体如下：

1.救助条件判断主观随意性较大

一是是否救助标准把关不严格。从表一可以看出， T市检察机关近三年报批而未能通过审核共9起案件。根据调研情况，这类案件大多因为同一时段内报批案件数较多或者预算经费超标而不予批准。从表二可以看出，在司法救助工作推行的初始阶段，侵犯性自主权利的救助案件占据了相当比例。被侵犯的妇女特别是未成年人应当受到充分保护，但事实上有的并不符合“因案致贫、因案返贫”的司法救助条件；而且，性自主权利被侵犯，当事人遭受更多的是心理上的创伤而非经济上的困难。因此，有的案件救助事实上存在“花钱安抚”的意味。二是救助金额标准不统一。在T市检察院近三年救助案件中，救助金额从2000-200000元不等，存在同类案件救助不平衡的现象。如G区检察院对两起间隔时间不长的故意伤害罪被害人救助，遭受骨折轻伤的被害人和遭受心肺重伤的被害人同样救助10000元，显然不符合六部委《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）中关于救助金额的规定，也不符合司法办案的公平公正原则。

2.救助工作实际效果不理想

一是工作效率不高。根据《人民检察院救助细则》和江苏省《关于建立完善国家司法救助制度的实施办法（试行）》，检察机关10个工作日内决定是否救助、党委政法委10个工作日审批、财政部门及时拨付救助金。但是，财政部门拨付资金如何才算“及时”没有具体规定。实践中，不乏司法救助案件在审查、审批时间较短，但财政拨付救助金耗费几个月的情况。这对于急需救助金支付医疗费用、解决急迫生活困难等被救助人而言，达不到“雪中送炭”的关怀效果。二是配套救助措施不到位。国家司法救助应当以支付救助金为主要方式，同时与思想疏导、宣传教育相结合，与法律援助、诉讼救济相配套，与其他社会救助相衔接，才能最大程度发挥司法救助改善民生、化解社会矛盾、促进社会和谐稳定的作用。譬如属于贫困弱势群体的司法救助对象一般也是民政部门的救助对象、符合司法救助条件的刑事被害人往往也需要法律援助。根据T市检察机关近三年司法救助案件情况来看，其都止步于经济救助，没有其他配套救助措施。

3.未成年人救助开展不力

一是案件办理数量少。在T市检察机关近三年94件司法救助案件中，总共只有12件是对未成年人的救助，占比仅为12.76%；而T市每年平均有150件未成年人犯罪案件，据不完成统计，其中相当数量属于陷入生活困境的未成年人。二是救助手段单一。T市检察机关近三年的未成年人司法救助案件中，基本都表现为“给钱了事”的简单化做法，没有体现心理辅导、就业指导等更重要、更长远的其他救助手段。

二、司法救助工作存在问题的原因

（一）对司法救助具体规定认识上存在分歧

司法救助的规定，多是原则性的要求，由各地根据当地经济发展水平制定具体措施。司法实践中有两种观点，一种观点认为，司法救助是民生工程，应当侧重于“能救则救”；另一种观点认为，司法救助也是司法办案的组成部分，应当严格对照救助条件严把证据关。认识分歧导致对司法救助具体规定理解不同执行不一致。

1.对司法救助先决条件的理解存在不同认识

所有关于司法救助的政策规定，都将“生活困难”作为司法救助的先决条件；但是，关于“生活困难”的证明，则是由申请人户籍所在地或者经常居住地的村（居）民委员会证明。实践证明，这种规定并不符合基层实际情况。一方面，基层组织未必能够完全掌握救助申请人的全部家庭情况；另一方面，基层组织没有评判“贫困”的具体标准。实践中，“生活困难”是以人均收入低于年度城镇（农村）居民人均可支配收入还是最低生活保障或者其他，没有明确指导，完全由经办人主观判断，那么因为个体认识差异导致案件办理结果不同则是必然的。

2.对司法救助限制条件的理解存在不同认识

《意见》等规定，救助申请人“对案件发生有重大过错的”不予救助，不同机关对于申请救助人“重大过错”范围存在分歧意见。在T市G区检察院办理的一起故意杀人罪案件中，犯罪分子因爱生恨、开车撞死曾与其通奸的嫂子（被害人）。案发后，被害人父母以高龄失去唯一赡养人、没有生活来源为由向检察院申请国家司法救助。检察机关认为，犯罪嫌疑人没有赔偿意愿也无赔偿能力，符合应当予以救助的情形；地方政法委则认为，被害人因通奸被杀，属于道德败坏、咎由自取，如果对其父母进行救助就是在纵容社会不良风气。

3.对司法救助辅助原则的理解存在不同认识

司法救助遵循辅助性原则，要求只有无法通过诉讼获得赔偿的当事人才能申请国家司法救助。司法实践中，对于辅助性具体内涵认识存在分歧。如G区检察院在一起交通肇事案件中，发现被害人系夫妻两，在事故中双双身亡，其子在外地打工、尚未成家，一家人生活比较窘迫；而犯罪嫌疑人家境一般，案发后也没有给予任何赔偿。检察机关认为，可以在审查起诉阶段适当给予被害人儿子一定的经济救助，既是扶危济困，也是精神抚慰；但是政法委认为，救助申请人最终可以通过执行程序，获得犯罪嫌疑人的车辆对价作为赔偿款，因此，不能给予救助。

（二）司法救助体系本身存在缺陷

司法救助工作原先只在《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律法规中有零星规定，如缓、减、免诉讼费用的有限救济措施；目前出台了比较多的规范性文件，如《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》、《人民检察院司法救助细则》、《意见》等，但仍不尽完善。具体表现在以下几个方面：

1.救助预算审批机制存在缺陷

目前，检察机关司法救助的资金，是根据上一年度的救助金发放情况预算来年救助费用、报政法委批准同意后，再由财政部门在具体案件中进行拨款，一般情况下不得超出预算经费。但是在实践中，司法救助案件数量无法预测，当事人的困难程度、受侵害程度也不能事先预知，因此，司法救助资源预算难以准确反映实际需求。如果预算过少，很可能导致救助金不能或者无法及时发放；如果预算过多，则很可能不能通过审批。此外，救助决定以及决定救助的金额都要经过政法委审批、财政拨款，环节多、手续繁、周期长，不能最大程度实现司法救助救急、救困的目的，也可能导致核准的救助金与申请人受侵害程度、困难程度不匹配。

2.司法救助衔接机制没有落实

《意见》等规定，各地应当由党委政法委牵头，在政法各单位以及其他单位之间建立衔接机制，便于符合司法救助条件的当事人在民事诉讼中获得法律援助、减免相关诉讼费用和纳入其他社会救助范围。但是在实践中，因为衔接机制的建立很难涵盖全部涉及单位，而且在细节上难以达成完全共识，因此绝大部分地区没有明文制定衔接机制，导致司法救助案件在办理过程中难以多种救助方式齐头并进。

3.司法救助考核机制没有建立

相比较于公诉、侦监、申诉等主责主业，司法救助工作起步较晚，各地尚未建立科学、合理的考核机制。根据调研，各地大多数是以司法救助的办案数量为唯一考核指标，没有对救助方式、社会效果、办案期限等要素进行综合考评，这在一定程度上影响了办案人员开展司法救助工作特别是推动其他救助方式的积极性。

（三）未成年人司法救助依据不完善

2016年出台的《关于加强困境儿童保障工作的意见》，对缺乏有效监护、家庭贫困、身有残疾等情况，面临生存、发展和安全困境的未成年人建立了比较科学全面的保障体系。但未成年人是一个特殊群体，因为心里、生理发育的不成熟、应变能力和自控能力的缺陷，特别容易遭受犯罪侵害或者成为实施犯罪的行为人，两者都应当成为司法保护的对象。目前只有最高检专门制定《关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》（以下简称《未成年人救助意见》），强调了未成年人司法救助的重要意义，其他政法单位对此并无特殊规定；而且，即使是《未成年人救助意见》，对未成年人的保护也是略显狭隘和含糊，最明显的就是在对待对未成年犯罪嫌疑人是否可以开展司法救助不明确。如《未成年人救助意见》规定，“对没有监护人、监护人没有能力或者原监护人被撤销资格的，协助开展生活安置、提供临时照料、指定监护人等相关工作”。有观点认为该规定只适用于未成年被害人；也有观点认为该规定可以适用于因缺乏家庭关照而走上犯罪道路的未成年犯罪嫌疑人，否则“可以救助”的情形就是多余的规定。鉴于意见分歧，司法实践中对未成年犯罪嫌疑人开展司法救助的实例是空白。

    三、加强检察司法救助工作的具体路径

（一）统一规范司法救助制度

公平是人类社会永恒的价值理念和基本的行为准则，司法救助制度正是公平理念不断发展的结果。在现代法治社会，是否建立完善的司法救助的法律体系，已成为衡量一个国家法律制度是否健全的重要尺度。目前，我国关于司法救助的规定还比较分散、原则，且专门性法律文件的位阶不高，不利于司法救助工作的顺利开展。因此，一部对司法救助进行总体性规范的法律是必要的，应以法律的形式将司法救助的对象、机构、内容、标准、方式以及程序等予以确定，才能真正使司法救助与刑事诉讼法、民事诉讼法等法律体系相衔接，确立司法救助制度在整个法律体系中的应有地位，最终使公民的司法救助权利真正具有法律的可靠保障。 为了更好地推动司法救助工作的开展，应当由党委政法委牵头，组织政法单位和相关行政部门如民政局、人社局等，召开司法救助工作联系会议，协商确立当地统一的司法救助规范性文件，明确救助条件、救助标准以及建立多元化救助体系，作为当地司法救助案件办理和救助工作推进的依据。

（二）优化党委政法委的作用

《意见》规定，司法救助案件由办案机关通过告知——申请——审批——发放四个步骤办理，党委政法委进行指导和协调，对实施情况进行分析，对实施经验进行总结，并在此基础上推动司法救助制度立法，实现司法救助制度的法律化、规范化。由此可见，司法救助本质上仍然是司法活动，党委政法委不宜直接介入司法案件的办理，而应重视对司法救助的类案指导。建议党委政法委可以通过案件评查、检查等方式，发现存在的倾向性、普遍性、全局性问题，提出指导意见和解决方法，从宏观上推动司法救助制度的完善。如有的地方政法委，为了加大对司法救助案件的监督力度，要求对20000元以上的司法救助案件附加审查救助申请人的住房情况。

（三）强化部门沟通协作

在现行立法缺失、党委政法委牵头主导的现实状况下，检察机关一方面应当加强与党委政法委的事前沟通，受理当事人救助申请后，及时与党委政法委联系，听取意见，有针对性地补充完善救助申请人生活困难、因案致贫、损害程度等各方面的证据材料，争取党委政法委的支持；另一方面应当加强与法院、行政部门的事后沟通，主动完善案件对接机制，在法律援助、社会救助等方面获得其他单位的支持、配合。同时，要通过普法宣传扩大司法救助案件的影响力，提升司法救助的知晓度和覆盖面。

（四）拓宽救助资金来源渠道

《意见》规定，国家司法救助资金的筹集，应当坚持政府主导、社会广泛参与的方式。据此，政法各单位应当拓宽司法救助金来源渠道，避免对财政拨款的过度依赖，才能在司法救助案件办理中拥有更好的自主权和“话语权”。可以考虑结合公益基金账户，吸纳社会捐助、公益赔偿金等，对急等急用的司法救助案件，开辟“绿色通道”。当然，对于该类案件，应该完善案件登记、首长审批、财务报备、救助金追偿等一系列制度，避免发生违法违纪事件。为了更好地规范利用司法救助专项资金，可以根据当地经济生活水平制定相适应的救助等级，便于实践中“对号入座”，减少救助金额决定的随意性。如被侵权人身体严重残疾没有生活来源的；或被侵权人死亡或残疾，其是独生子女且父母超过60周岁，或有未成年子女需要抚养，或其他依靠其扶养的家庭成员因疾病等原因没有收入来源的；两个以上家庭成员被同一侵权人致死或严重残疾；或被侵权人救治费用超过10万元而得不到其他有效赔偿、补偿等情形，作为第一等救助，根据当地最低生活标准确定合适的救助金发放数额区间。

（五）细化未成年人司法救助规则

司法救助制度的确立，旨在确保当事人依法平等行使诉讼权利，平等享有国家司法资源，体现社会主义司法制度的优越性，维护当事人的合法权益，无论原告、被告，只要经济确有困难，就应当给予司法救助，平等保护诉讼权利。值得注意的是，《刑事诉讼法》等法律已经有对未成年犯罪嫌疑人、被告人进行特殊保护，如不公开审理、附条件不起诉、犯罪记录封存等，司法救助制度没有理由将未成年犯罪嫌疑人摒弃在外，而应当对因涉嫌犯罪陷入困境的未成年犯罪嫌疑人指出明路、给予关爱。当然，考虑未成年犯罪嫌疑人的特殊性，应当设定更严格的救助条件、更合适的救助措施，切实发挥未成年人司法救助制度的引导、感化作用，通过针对性救助措施不仅帮助未成年犯罪嫌疑人摆脱生活困境，更要帮助其走上健康阳光的人生道路。如未成年犯罪嫌疑人救助案件应当是社会危害性相对较小，犯罪情节相对较轻的案件，对于手段残忍、情节恶劣的案件，暂时不应纳入司法救助范围。同时，在未成年犯罪嫌疑人司法救助案件办理过程中，还要注意加强与被害人的沟通，取得被害人的谅解后再开展救助工作，避免因司法救助引发新的矛盾纠纷。