摘要：“国家治理体系和治理能力现代化”作为“第五个”现代化的新时代命题，主要是上层建筑和意识形态层面的现代化。现代化，主要是权力、权利关及其衍生的责任、义务等关系的现代化，是权力从硬实力到软实力的飞跃，是国家治理结构沿着权利分化的机制逐渐展开。中国社会的基层治理，在国家治理体系中极具特殊性和实践性，也因此其在“第五个”现代化的过程中备受关注。其中包含的治理局面之困、正式制度资源与其之间的离析，促使我们反思结构公权力下是哪些权力的运作没有跟进，是什么原因导致权力运行出现短板，以及政治情势革新中我们究竟该如何进行矛盾转化。以此寻求社会基层治理的动力机制与内生变革。
关键词： 行政检察 基层治理 网格化
一、内卷化：权利保护贫弱的社会基层治理之困
（一）基层社会治理没有发展的增长。内卷化，是指社会模式在较长时期内没有任何变化或改观，本质在于没有发展的增长。作为分析基层社会治理困境的工具，内卷化对于当前中国基层社会治理极具阐释力。虽然，中国已经由政治国家向法治国家转换，完成了国家权力的法治分化，并且体现了法律规范对法律主体的权力、权利、责任、义务的分配；尽管，中国特色社会主义法律体系是以权利保护为核心的规则体系。但是，当前中国基层社会治理中的权力微循环不畅与权利保护的贫弱，构成治理过程中两项互为表里的命题。
十九大关于当前社会主要矛盾的判断，集中反映了人民权利的不足。在权利是法治国家的内核，法治治理模式实行的是权利保护的司法实现机制情景下，当前我国公民的权利保护仍不足，这种不足，根本的内在根源在于行政权对于权利的侵蚀。权力驱动型的城镇化过程，国家权力与农民权利的关系偏离了法治的轨道。农民应有的权利清单得不到兑现，农民权利贫弱。农民在市场化与城镇化历程中的权利话语权缺失，在法治中国建设的脉动中陷入形单影只的权利零碎境遇。这种处于权利保护的灰色地带，与人民对美好生活的追求产生严重的阻碍作用，当前我国社会主要矛盾的存在，反映出权利发展和供给的不足。“在政治方面，党之所以提出现阶段社会主要矛盾发生了变化，就是要满足人民对更高权利质量的追求。”公民权利保护的不足，与国家治理体系现代化的目标偏离。以权利保护为主要考量的新时代国家治理，基层权利保护的贫弱，印证了基层社会治理没有发展的增长。
（二）正式制度资源与基层治理需求的离析。权利保护，需要一套完整的权力体系的逻辑化运作。即行政权、司法权、监督权在权力结构中呈现的递进关系，司法是社会正义的最后一道防线，检察权是防线中的底线。基层权利保护贫弱，在制度上一定是权力的现实运转破坏了这种应然逻辑关联。之于基层权利保护，主要体现为正式制度资源的缺席。经验表明，制度功能障碍与内卷化过程同时出现。“乡村内在治理结构与国家主导的社会治理相分离；乡村成员的权利是随着内部交往习惯演进自在延续；人民的行为受到民间非正式性制度的约束，与正式的国家法律与社会治理制度无法有效融合。”从权力的保障端找问题根源，监督性权力在基层治理中的缺席具有根本性。
二、行政检察在基层治理中的公权责任
（一）改革带来的行政检察监督权力强化的断裂。党的十八届四中全会《决定》全新赋予行政检察监督两项权力，即行政违法行为检察监督和行政公益诉讼制度。这两项制度具有制度上的重大突破，因此也当然被各界解读为整体检察权的强化。然而，就在检察机关还没来得及对赋权进行蓝图绘制时，监察体制改革呼之欲出。这项被体制内检察人视为地位象征的侦查权划转，无疑带来体制内普遍的失落情绪的蔓延。甚至一些专家学者也将赋权解读为权力划转的一种补偿。
在这种颇有遭受打击的情感氛围中，体制内检察经历了一种近乎本能的求变。而本能的反应也体现出两种极端思维，一种是监察机关监督全覆盖下行政违法检察监督的无所作为，另外一种是牢牢抓住检察机关提起公益诉讼这个杀手锏，重树检察权威。这种分化的普遍思维中，产生了一些不利于检察权和国家整体治理体系发展的一些现象，一是行政违法检察监督的权力没有被客观对待，权力分解或机制构建基本处于一种停滞状态；二是没有理性对待行政违法行为检察监督与行政公益诉讼之间的关系，二者各自在检察权整体结构抑或检察机关诉权体系中的地位和作为没有受到关注，在实践中不能将二项权力作为有机整体进行设计和谋划，不利于新时代检察制度和国家整体治理体系的发展。
改革带来的行政检察监督权力强化的断裂，仅仅出于某种认知假象影响下的心理错觉。“时下弥漫于检察场域内的低落情绪，究竟是基于器质性功能损伤的实际痛苦，抑或是仅仅出于某种认知假象影响下的心理错觉。”这种断裂并非客观的，更多的是一种主观的感受。从国家治理体系的系统性角度，权力配置是基于国家整体法制治理目标，对各种权力资源进行的重新整合。上述心理错觉的产生，很大程度上源于只将行政检察监督视为一项权力，没有从检察权的宪法责任角度理性对待。
（二）坚持行政检察监督的制度自信。新时代的行政检察，是定位于国家治理体系现代化语境下的检察职能。国家监察体制改革，带来法律监督理论的重大转变。人大的抽象监督之下，法律监督一分为二，形成了以监察监督和检察监督两项具体监督互为补充的监督格局。对于行政的具体监督权，被分配至监察权和检察权体系。两项权力以符合各自权力性质、各种权力特有的方式进行监督。每项监督权都有其独立的、不可替代的价值，每项监督权都有其独特的优势。古今中外，监督权从来都不是由一种权力独揽，都是在互相分工、互相配合的格局中实现监督权的具体实践。根据监督权力运行机理，不同的监督权力运行轨迹并非是没有交集的平行线，而是互为补充、形成合力，进而在实践中谋求监督的整体统一。倘若监督体系的某一节点出现纰漏，监督的短板将导致整体监督成效的难以保全。反之，只有在整体监督的理论下，不同性质、不同方式的监督权能的配合与支持，才体现监督权实践的理性。
权力的顶层设计，对行政检察监督产生如下影响，一是检察权对行政权的监督由追究行政“犯罪”转向行政“违法”责任的追究，监督的端口前移；二是检察权对行政权的监督由通过“人”的监督转向对“行为”的监督，监督的客体发生变化；三是检察权对行政权的监督方式由主要以“查”的方式转向主要以“诉”方式进行，监督的方式存在不同。上述变化带来行政检察权的整体变迁，并决定了行政检察监督在国家治理体系现代化中的权力和责任。
由此，单就行政违法检察监督与行政违法监察监督相比，一是监察监督通过对“人”的监督发现违法的行政行为，具有间接性；检察监督直接对行政“行为”进行违法性监督。二者在范围上不仅不是监察监督包含检察监督的关系，而且检察对行政违法“行为”的监督更具直接性。二是监察机关主要通过行政的巡查或侦查的“查”的方式监督，检察机关以“诉”的司法方式作为监督的保障性措施，涉及公益的行政违法行为有必要时均可以转入诉讼的场域进行。诉讼场域的显著特性，符合和顺应了司法性权力与行政性权力在国家治理体系中的顺位关系。这种顺位关系，决定了检察权与监察权在行政违法监督方面的地位不同。司法是社会正义的最后一道防线，检察权是防线中的底线。底线的定位，具有特殊的意义，需表明两种观点，一是行政违法的检察监督具有补充性。十八届四中全会将检察机关监督的行政违法行为限定在履行职责中发现。“法律监督应当发挥的作用是拾遗补缺。”二是行政违法治理的检察环节不能失守，检察权在最需要制约行政权力的时空不能缺席。
（三）关注行政检察监督的责任属性。当前，针对行政违法的监督并不平衡，主要体现在基层行政性权力与司法性权力的失衡。基层行政权滥用和行政权不作为突出，基层社会更体现为行政权的主导。基层群体性事件的频发，公权力通过信访治理等对行政违法侵害公民权利的资源调配力度不断加大，然而，基层治理却呈现出一种无发展的增长。司法救济性缓慢和不明确，行政救济权利在实践中难以落实，信访机构的职能设定限制了司法救济功能的发挥。国家统一的法制框架包含乡村、公安派出所和基层人民法院的人民法庭也提供了一般的行政和司法救济途径。但是，在新的形势下，农民的权利被侵害状况多样化，涉及从宪法基本权利到一般的民事权利、从乡村到城市、从身份到财产，作为终局正义的司法救济的基本面与深度未能达到农民的权利要求。行政权主导下的基层社会，程序性权力贫乏，基层行政违法监督的内卷化严重。平衡基层社会权力与权利的关系，行政检察监督具有当然的公权责任。
三、行政检察监督切入基层治理的范式
（一）农民权利保障应有的逻辑理路。农民权利的贫弱，具有交错的复合原因。在目前的社会治理结构上，试图通过治理乱收费、减免农业税或者经济补偿等局部的自我完善，无法从根本上解决权利实现的现实困境。只有从本源上，即从新时代国家治理体系的系统性中，从权利与权力关系的角度去理性架构，才能对权利保护产生实质性的推进。
从管理到治理的新时代发展，本质是民主、法治等现代精神在国家运行体系的植入。价值的现代演进，要求系统中权利、程序等政治权威之规范基础的支撑。治理意义的国家结构，是不同权力及其内部建构向现代精神的整体迁移。当前中国处于城镇层面的基层社会，法治的方式逐渐渗透农民、农村的治理。农民权利保障所需的实质性跨越，必定无法绕开通过法律的治理。法律在保障农民权利不受侵害中是否具有主导地位是国家法治化进程的主要因素。在中国整体推进依法治国的历程中，保障中国人口大多数群体的权利，需要进行法理的澄明与制度有效重构，去容纳法治现代化的发展要求。
（二）检察权在权利保护中的独特价值。中国传统乡土社会对权利救济的能力不足以及长此以往形成的消极心态，形成了中国农民权利保护的灰色。这种思维、行为和结果惯性，使得农民权利维护与正式的国家法律与社会治理制度无法有效融合。容纳法治现代化的发展要求，一条主线就是横向权力制衡与纵向权利制衡的融合。这种融合，不会自发形成。这种权利理性的重树，必然，需要权力的切入并以恰当方式启动、推动。行政权主导的城镇化过程，政府理性受到不同程度的挑战，行政权以其主动性的权力行使方式过度介入权利；基层审判，仍要保持司法的被动型；然而，兼具程序性与主动性的检察权在这种权利保障的权力结构中，却起到了独特的补充作用。新政检察权的补充性作用，似木桶中最短的那块板。其高度决定了国家治理体系整体效用的强度。要求在对农民权利的法律保护建设中，这种法治要有所“伸展”，检察权要更多作为。
（三）行政检察与检察室资源整合。最基层的政治机构为执政者实现执政理念的最尖端、最细微、最敏感的“神经末梢”，作为支撑整个政治制度大厦的最坚固的基石，作为探求社会反馈的最直接来源，具有无可替代的重大意义。而派驻检察室，派驻检察室建设实际上是权力制衡这种宏观理论在基层政权组织运行中的实践结果，是权力与权力之间的制约在底层的体现。检察权作为法律监督权，应当辐射到行政权和司法权存在的每一个层级、每一个角落。目前，法院、公安、司法、工商、税务、土地等司法、行政机关都在乡镇设立派出机构，对这些乡镇司法行政执法机构的执法活动没有相应的机构进行监督，导致侵害群众权益的行为时有发生。这与检察机关在乡镇的法律监督的缺位不无关系。
作为一项应运实践生发的制度创新，派驻检察室轨迹历程呈现出迂回起伏和回溯发展的外在特征，体现为“阶段性”发展，折射出派驻检察室在发展过程中的定位摇摆和方向迟疑。现在基层检察院履职上存在难点问题也是弱点问题，就是知情权问题或者说是发现违法能力不足的问题。“发现违法是进行法律监督的前提……是保证法律监督有效性的基础。”实践中，派驻检察室由于职能不清，大部分只是作为基层检察院职能的延伸或辅助，被动地协助配合基层检察院内设部门开展业务工作。工作手段也很模糊，主要从事一些提供线索、开展法制宣传、犯罪预防、参与综治工作等辅助性工作。对于行政机关而言，除了查处职务犯罪之外，检察机关的其他监督手段几乎没有起到多大作用，而且对乡镇、街道等基层组织的监督就更为薄弱。造成上述问题的原因，有法律制度层面的原因，也有检察机关内部组织机构健全、人员力量整合、工作机制完善等方面的原因。一言以蔽之，基层检察院对基层行政权、审判权的监督制约在力度上、深度上、广度上都需要进一步拓展。因此，要重新定位检察室职能。
职务侦查权划转后，检察室要专注于对基层行政违法行为的监督。作为特定形式下的检察行为、机制和制度，行政违法行为检察监督在其形成和发展过程中，都存在一种变革的状态。即变革不适应社会的、否定的形式，从而在辨证的否定中适应社会发展，促进社会进步。因此，在当前依法治国背景下，行政违法行为检察监督为适应当前的形势，必然要对当前违法行为的结构、形式和人员组织方式作出适应性变革，以为当前社会生产力发展和主要矛盾的解决提供帮助。
长期以来，行政检察监督与诉讼紧密地结合在一起，而非与行政紧密地联系在一起。如此行政检察监督的结构或方式，切割了法律监督机关职权运作的逻辑。变革，就在于紧密结合行政权，以行政的方式监督行政，以诉讼的方式保障行政监督。合理、适当地纳入行政方式于行政违法行为检察监督结构中，将会有利于更好地发挥监督作用。以达到克服监督方式局限产生的利益射幸。
四、网格化：行政检察监督下沉基层之枫桥经验承继
（一）权力下沉网格化的载体重构。网格化治理是枫桥经验的重要内容，其要义主要包括，被动应对管理模式到主动发现问题和解决问题的治理模式变革，分散管理模式向具有规范统一程序的闭合治理模式的转化等。行政检察监督权力下沉与检察室的结合，符合网格化治理的内在要求。
长期以来，制约行政检察实践与发展的瓶颈问题就是量化监督问题。行政检察与刑事检察在案件线索来源方式方面迥异，主动寻找与被动接受的区别，使得案件线索成为行政检察发展与实践优劣的首要问题。线索获取的不可持续性，成为制约行政检察发展与实践的瓶颈。应利用改革的契机，对现有检察室功能定位切换，赋予其专门的行政违法检察监督和行政公益诉讼职能，既可以激活能量不足的检察室，又可以对应行政检察监督和行政公益诉讼部门的线索制约问题。目前检察室的职权配置模式适宜以业务突出型职权配置模式为主，该配置模式，不仅可以对接派出检察院的业务科室工作，以弥补内设机构履职方面存在的不足，还可以立足于检察室在人员配置、办公条件、保障机制等方面的实际履职能力；不仅可以保证内设机构之间的顺畅衔接，避免各部门之间的职能交叉，实现职权配置的明确化、归口性和专业化，还可以功能性的强化行政检察职权，契合检察改革的方向和内容、顺应社会经济发展的需求。具体而言，派驻检察室与行政检察部门协作，对行政违法行为进行监督。
当前，亟需在以下领域进行监督，一是涉农领域。派驻检察室依托区位优势，通过受理线索，走访基层干部、群众等，及时发现和收集党委关注、群众反映强烈的涉及土地征用、征地补偿费用、拆迁、政府专项资金拨付、优抚、扶贫、救济款物管理等环节出现的涉农行政违法案件线索；二是环境资源保护领域。现阶段农村土地持续升温，土地作为不可再生资源成为各方利益博弈的焦点，农村破坏土地资源犯罪也日益严重，群众反映强烈，派驻检察室要善于从一些能源资源和生态环境遭到破坏的现象背后挖掘行政违法行为线索；三是资产保护领域。当前我国正处于经济体制转轨与社会结构转型的特殊时期，国有、集体、社会公共资产流失屡有发生，而作为国有、集体、社会公共资产的主管或监管部门又时常监管不到位，致使大量国有、集体、社会公共资产得不到有效保护，损害了国家、集体和社会公共利益。派驻检察室在走访、接访、座谈中了解大量的民情信息，及时将其移交派出院行政检察部门，有效保护国有、集体、社会公共资产。
权力下沉网格化的载体重构，要坚持因地制宜、整体规划。在派驻检察室设置和布局上，认真落实“量需而行，量力而行，量效而行”要求，在基层执法单位较集中、司法诉求较多、行政违法监督任务较重、辐射功能强的重点乡镇、街道、园区，设立具有固定办公场所、核定人员编制的派驻检察室，每个派驻检察室工作范围平均涉及3至7个乡镇或街道。同时，以派驻检察室为基础平台，探索建立民生服务站、法律服务站等特色化检察工作站，选聘检察联络员，形成由派驻检察室、检察工作站、检察联络员共同构成的一个监督全覆盖网络。
（二）权力下沉网格化的具体运行。行政检察，当然要紧密结合行政权，以行政的方式监督行政，以诉讼的方式保障行政监督。将行政检察监督借助基层行政权的运行体系进行实施。行政违法行为检察监督要充分考虑基层行政管理等特点。检察权应当在明确基层行政权力的特点后，从细节上深入基层行政权的监督运行。要建立和完善检察向行政的逆向压力传导机制。如行政单位的“一岗双责”，即将单位责任转化为个人责任，以此作为公益诉讼方式的着力点，行政检察监督中的检察建议应当借助行政权的运行体系进行实施，如行政单位考核中，如果出现一次检察建议的情形，将从行政上给予何种处理，累计两次则直接进入查处程序，并且推进诉讼方式的监督程序。如此形成的监督方式，把既往的渎职等犯罪的惩防提前化，检察建议理所当然成为预防损伤社会的违法犯罪的主要检察监督方式之一。
同时，要以诉的方式对行政检察监督予以刚性保障。涉及公共利益和国家利益的行政违法行为，行政机关拒不纠正违法行为又不完全履职的情况下，检察机关可以提起行政公益诉讼的方式进行监督。将行政违法行为监督纳入司法诉权体系，可以监督的证据转化为诉讼的证据，通过司法权的判断抵制行政机关的自我抗辩，确保行政检察监督的刚性。不仅如此，将行政违法行为监督纳入司法诉权体系，还可以通过诉讼的程序权利保障提升权利保障的整体效果。“比较而言，可能在个案处理上司法效率相对较低，但当事人在司法模式中可以获得更多的参与机会，借此进行权利的自我主张，如陈述意见、提供证据等。裁决的公正性和公平性更令人信服，这是行政权所不具备的优势。”
（三）权力下沉网格化的体制保障。要在行政检察监督领域强化检察权的行政化运作。检察权的行政化运作，即检察自体的上下一体，检察监督与监察监督的横向联合。必然要求诉讼外行政检察监督方式强化检察上下一体。检察一体的理念及具体制度构建具有强烈的域外借鉴性，域外检察上下一体又具有特殊的历史背景。域外检察上下检察一体的主要用意在于检察权贯通上下形成合力以对抗他权。由此，在职务犯罪侦查权转隶与授权行政违法行为检察监督的检察权力格局调整背景下，检察上下一体与非诉讼方式的监督具有高度的合目的性与合规律性。在职务犯罪侦查权转隶背景下，对于行政违法行为的检察监督规模和检察威慑的形成，需要上下检察一体中形成的强烈的组织保障、决策保障及协调保障等内在的支撑。
这种上下一体化，需要检察机关内设机构的分化调整。鉴于行政公益诉讼与民事公益诉讼的性质具有根本不同，以及公益诉讼方式的特殊性，宜将行政检察部门分化为民事公益诉讼部、行政公益诉讼部以及民行监督部。如此的专门化设置，会在氛围、机制、方式等层面促成一种显性监督的趋势。长期以来，行政检察监督弱化的主要原因在于监督在检察业务中事实上存在一定程度的边缘性和附属性。应利用检察机关内设机构改革的契机，顺应结构检察权运行的需要，做好行政检察监督的基础性保障工作。
