文/杨玉心
江苏省南通市崇川区人民检察院
文/刘俊杰
江苏省南通市崇川区人民检察院
不起诉制度是检察机关对不符合起诉条件的案件终止诉讼而不交付法院审判的处分决定。不起诉制度主要体现宽严相济形势政策和诉讼效率原则，并且在认罪认罚从宽制度视域中起着重要作用。不起诉制度的实践运行，不仅关乎犯罪嫌疑人权利的保障，更关乎其他诉讼参与人的权利和公平正义的司法认知。现考察N市C区院不起诉制度的司法实践，发现运行中存在的问题，探析原因，提出对策建议，以期构建良性的不起诉运行制度。
一、不起诉制度的运行实践
（一）不起诉率总体偏低
2016年至2018年，不起诉案件总数为71件/76人，占三年总案件量的2.68%，占三年受理人数的1.95%。不起诉案件率总体偏低；三年不起诉案件分别为20件/25人、18件/18人、33件/33人，分别占当年案件受理总量和总人数的2.41%（件）/2.16%(人)、2.06%（件）/1.46%(人)、3.47%（件）/2.2%(人)。
根据2019年最高人民检察院工作报告中，可以看出2018年全国不起诉人数占该年侦查机关移送起诉人数的7.49%。而该院不起诉人数占全年受理人数比率远低于全国水平。
（二）不起诉案件罪名相对集中
2016年至2018年不起诉案件涉及罪名为盗窃、交通肇事、故意伤害、职务侵占、玩忽职守、故意毁坏财物、寻衅滋事等罪名，其中盗窃案42件最多，占不起诉案件总数的59.15%，其次为交通肇事、故意伤害，分别占不起诉案件总数的8.45%、7.04%。三年来每年不起诉案件集中的相对集中，即盗窃案件不起诉占当年不起诉案件的绝大多数。（见右表）
（三）不起诉案件实体处理方面以酌定不起诉为主，程序方面以检察长决定不起诉为主
三年期间，71件案件作出不起诉处理，其中酌定不起诉案件有66件，证据不足不起诉的有5件，未有符合法定不起诉的案件。酌定不起诉案件占了全部不起诉案件总量的92.96%。程序方面，检察长决定不起诉40件，经检委会决定不起诉案件31件，由检察长决定不起诉案件占了全部不起诉书案件总量的56.33%。
（四）同期撤回案件仍有可作不起诉处理的案件
该院2016年至2018年共撤回案件28件，因事实不清、证据不足撤回的有11件，占撤回案件总数的39.28%；因犯罪嫌疑人不到案撤回的有13件，占撤回案件总数的46.43%；因不宜（认定）为犯罪的有4件，占撤回案件总数的14.29%。证据不足撤回和不宜认定为犯罪的共计15件，也即该15件在审查起诉阶段可作出不起诉处理。如段某某盗窃案，段某某至本市某大厦北门门口，因被害人电瓶车钥匙插在电瓶车上没拔，将该电瓶车骑走（价格鉴定2193元）。段某某赔偿了被害人，取得了被害人的谅解，且段某某年已六十六岁，刚达江苏省盗窃罪的认罪标准。该案由公安机关做撤回案件处理。
二、不起诉制度运行的实践困境
一个国家的刑事诉讼活动必须追求以尽可能少的诉讼成本投入来产出尽可能多的诉讼效益，即在解决个人和国家之间的纠纷问题上实现资源利用最大化的诉讼收益。不起诉制度的运行，即是降低诉讼成本的有效手段，而实践中运行不畅，存在多方面原因。
（一）司法理念陈旧：公检重协调配合、轻监督制约
基于宪法的权威性及实践中公检两家形成的司法环境，导致宪法规定的两家配合贯彻执行到位，而制约相对乏力。具体到案件处理中，为了公检双方相关考核指标，特别是不宜认定为犯罪的案件未作出绝对不诉处理，从而避免影响公检两家工作关系。司法机关过多的考虑自身考核指标，未能充分依据法律办理案件，未能从法律监督是双赢共赢的理念出发的实践惯性，已经不符合新时代的刑事司法理念。
（二）程序性原因：不起诉制度程序程序繁琐
规范司法权力运行，保障犯罪嫌疑人、被害人及其他诉讼参与人的合法权利，不起诉制度主要有三部分构成：不起诉制度的作出，对不起诉人的事后处理和对不起诉决定权的制约。不起诉制度具体表现为：一是检察机关内部程序制约。不起诉案件必须经过一般案件的审查程序和不起诉案件的审批程序。不起诉必须经检察长或检察委员会决定。司法实践中，该类案件必须先经检察官联席会议讨论，再报检察长决定。不起诉案件是本院和上级检察机关定期或不定期的复查和抽查的重点对象，以确定决定作出的合法性和妥当性。二是外部制约。《刑事诉讼法》第179、180、181条规定了公安机关、被害人、被不起诉人有权对检察院的不起诉决定进行制约。
（三）机制性原因：内部考评制度加替代性制度
一是内部考评指标设置欠妥。各地检察检察机关对于各内设机构设置了不同的考核指标，降低适用的积极性。
二是替代性制度的运用，也即实践中的撤回处理。撤回处理即侦查机关将案件侦查终结移送审查起诉，检察机关经审查认为不符合起诉条件而将案件退回侦查机关作撤销案件的结案处理。其中相当一部分案件并不符合法律规定的撤回的条件，而是应当做不起诉处理的案件。
（四）主观性原因：趋利避害的现实选择
检察官在办理案件时，考虑法律效果的同时，也会考虑社会效果；特别是拟作出不起诉的案件，更需关切各方诉讼参与人的权益，也面临更大的压力。第一，社会公众对于不起诉，特别是酌定不起诉、证据不足不起诉的过程的模糊和误解,某种程度上也导致不起诉的适用阻力较大，办案人员可能有被怀疑有无因故“放水”的风险。第二，办理可诉可不诉的案件轻微刑事案件，担心执法出现偏差及适用不起诉制度繁琐，未能大胆适用相对不诉。第三，不起诉程序远比起诉程序和撤回程序复杂。所以检察官具有了以符合起诉条件则起诉或不符合起诉条件则撤案方式结案的倾向。
三、不起诉工作的现实路径
人民群众对社会公平正义的追求是对司法工作的新期待。检察机关坚持依法治国，要坚持以法治为引领，充分履行批捕起诉等职能，结合司法办案妥善化解经济发展过程中的矛盾。不起诉尤其是酌定不起诉的适用,在刑事诉讼活动中描绘出了审查起诉在侦查与审判之间的中间地位及其质量把关、数量调节、政策调整的重要功能,对于充分发挥检察机关审查起诉职能在整个刑事诉讼过程中的案件过滤功能具有重要意义，同时对于检察机关落实认罪认罚从宽制度，化解矛盾，化解社会戾气，参与加强和创新社会治理，促进社会和谐稳定具有重要意义。
（一）司法理念更新：规范司法行为，适应新常态
规范司法行为，即要严格司法，严格贯彻、执行刑事诉讼等法律规定的权限、程序履行职责、行使权力，改变“重实体、轻程序”的倾向。公、检二家必须有法必依、执法必严、严格司法，必须主动适应规范司法行为的新常态，改变重协调配合、轻监督制约的司法环境，积极沟通，树立双赢、多赢、共赢的监督理念，共同推进司法公正。检察机关应对不符合起诉条件的坚决不予起诉, 该退查的退查，退查后如实在无法查清, 则由检察机关以存疑不起诉处理；没有犯罪事实或符合《刑事诉讼法》第十五条之一的，检察机关以法定不起诉处理；犯罪情节轻微，不需要判处刑罚或免除刑罚的，检察机关依法以酌定不起诉处理。
（二）内部权力运行：构建检察官—检察长（检察委员会）的检察权运行程序
深化司法体制改革，优化司法职权配置，通过合理设置检察官办案组或独任检察官，将检察官确立为有职有权、并配备检察辅助人员的办案组织，形成以检察官为中心的相对独立的办案主体，即做到谁办理，谁负责。根据《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》等规定，不起诉应由检察长或检察委员会决定。不起诉案件可由承办检察官提出建议，检察长或检察委员会作出决定，减少审批环节，形成“检察官—检察长（检察委员会）”检察权运行程序链条，构建检察长虽审核案件但未改变检察官决定的，司法责任仍由检察官承担的责任体制；检察长改变检察官决定的，证据、事实认定责任由检察官承担，法律适用由检察长承担的责任体制。
（三）外部权力制约：拟不起诉案件公开听证制度
英国阿克顿勋爵曾指出“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。权力之间必须存在监督制约，并让权力在阳光下运行。考虑到酌定不起诉的适用与被不起诉人和被害人有着紧密的联系,因此,酌定不起诉的过程应当尊重被不起诉人的主体地位,将控辩合意制度适当地引入到酌定不起诉程序之中。笔者认为，不应限于酌定不起诉案件，而应是全部不起诉案件都应尊重被不起诉人、被害人等诉讼参与人的地位。拟不起诉公开听证制度的建立，即是增强决定程序的透明度，以公开促公正，以公开制约权力，有利于防止不起诉权的滥用，化解社会公众误解，增强司法公信力和树立司法权威。拟不起诉公开听证程序应由案件承办人主持，听取侦查人员、犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其诉讼代理人和人民监督员等对案件是否起诉的意见和理由。
拟不起诉案件公开听证制度本身既是诉讼参与人参与的刑事诉讼过程，制约权力运行，同时也是检察机关落实“谁执法谁普法”的重要机制。检察机关在听取相关意见后，充分阐明拟作出不起诉决定的理由，一方面将权力运行置于诉讼参与人等的监督下，另一方面，通俗易懂的解读法律，特别是拟做法定不起诉的案件，能够得到被害人等诉讼参与的的理解和认可，落实谁执法谁普法的责任。
（四）机制完善：改革考核制度，降低替代制度运行
检察机关各内设部门的数量和绩效指标控制的科学性有待论证。但用量化比率来考核工作实绩, 是对司法实践工作的一种机械化考察, 甚至扭曲了司法实践。例如退查率、不捕率和不诉率的考核标准等量化指标，人为限制制度运用，降低不起诉制度的运行机率。因此限制不起诉制度运用等类似的不诉率考核标准应当去掉。
降低代替制度运行即是降低撤回案件的数量。因全国检察机关统一业务应用系统报表中的存在移送机关撤回案件一项，这在无形之中便为公安机关撤回案件提供一定的依据, 是一种默许和支持, 给司法造成一定的负面影响。建议在全国检察机关统一业务应用系统报表中取消移送机关撤回案件一项，除上述理由外，撤回案件程序无法律明文规定，于法无据是该项制度的致命缺陷。
（五）案例指导：落实认罪认罚从宽，提高不起诉率
酌定不起诉案件占不起诉案件比重大，也是不起诉案件的常见形态。酌定不起诉决定的做出，也是落实认罪认罚从宽制度的必然要求。建议出台案例指导，进一步解析各罪不起诉的案件的缘由，厘定常见罪名的酌定不起诉标准，使承办人员免收纪检等部门的苛责，提高不起诉制度的运行几率。
虽然最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》、《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等司法解释明确了盗窃、诈骗等刑事案件不起诉的规定，但在司法实践中仍存在符合相对不起诉的案件移送法院判决的情况。比如, 犯罪事实和情节相当,犯罪嫌疑人的表现及其他情况也相近的两个案件, 就很可能一个作出起诉决定, 一个不起诉。相近的情形出现了截然不同的结果, 殊难为人们所接受。经分析五件酌定不起诉的盗窃案案件，可得该五起案件不起诉决定的理由均涵盖犯罪情节轻微、认罪态度好、被害人谅解、初犯、偶犯。而犯罪情节轻微，综合该五件案例，均系在刚达到入罪数额，其中四件案件中被盗物品为电瓶车。根据罪责刑适应原则和认罪认罚从宽制度的落实，建议对于案件中出现被盗物品价值在入罪数额附近，主动退赃，取得被害人谅解，认罪态度好，且为初犯、偶犯的，一律作出相对不起诉处理。
