兰学鑫浙江省宁波市人民检察院

　　2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，明确规定人民检察院公益诉讼的相关职能。在实践中，尤其是侵害主体是可确定的自然人或者法人的情形下，行政公益诉讼与民事公益诉讼存在路径交叉区域：以行政机关为对象的行政公益诉前程序与诉讼程序、以具体侵害人为被告的民事公益诉讼程序。在这一交叉区域，检察机关拥有选择权，但是相关的法律法规未有明确规定。

　　考虑公益诉讼制度的形成背景、目标、构架、需求等等因素，很容易就会得出一个结论：在公益诉讼“诉”或“不诉”的权衡上，既要严格执行诉前程序，积极推动行政机关主动履职纠错，又要抓住典型，实现起诉一起、警示一片，教育社会面的良好效果。

　　一

　　、

　　善用诉前检察建议，实现双赢共赢多赢

　　（一）

　　构建诉前检察建议程序机制

　　1、以严谨的调查支撑建议。要准确把握调查取证方向，坚持从对案件线索进行初期调查时，就围绕行政机关法定职责、法律依据、侵权行为、损害后果、因果关系等方面收集固定相关证据。案件办理中若出现问题已经整改或者没有必要再制发建议时，应当做终结审查处理，避免滥发乱用，损害诉前检察建议的权威。

　　2、

　　以专家咨询辅助建议。

　　诉前检察建议发出前可以一方面对制作公益诉讼诉前检察建议环节中涉及的专业性问题，适时启动专家咨询委员会工作机制，开展咨询合作，确保检察建议内容的专业化；另一方面，在发出诉前检察建议之前，可以先期走访行业协会、主管部门的专家领导调研了解相关领域的现状模式，从而使得诉前检察建议的内容更有针对性。

　　3、以正式送达强调建议。送达不仅仅是一种程序上的规定，还可以通过送达的仪式化增加诉前检察建议的正规化与威严感，以形式促进实质。一是采用上门送达，既体现出对被建议单位的尊重，还能体现出检察机关对诉前检察建议的重视程度；二是采用座谈送达，既达到双方沟通便捷的成效，又实现座谈后直接送达的目的；三是建立宣告制度，在检察机关建立专门的宣告室，邀请被建议单位上门接受检察建议，凸显检察建议的庄严性。

　　4、以跟进监督落实建议。检察机关应当在收到整改回复后，不定期地采用上门回访被建议单位，以及实地调查后续落实整改情况的方式加强跟进监督。

　　（二）

　　加强诉前检察建议内容专业化建设

　　1、文字语言谦抑平和。检察诉前检察建议的文字表述、语句措辞以及问题指向应当尖锐而不尖刻、严谨而不严厉、谦抑而不谦卑。诉前检察建议的事实表述应当准确具体、法律适用精准恰当、建议事项简洁明了。增强法律文书的可读性与可行性，增加被建议单位的接受度。

　　2、表述表达专业规范。建议不定期进行诉前检察建议抽查与测评，可以考虑典型文书汇编，渐进推动文书指导制度建设；要逐步落实司法责任制，对检察人员在诉前检察建议中因故意或重大过失导致检察内容出现差错，检察权威受损的情形予以惩戒，以此倒逼诉前检察建议文书质量。

　　（三）

　　合力推进诉前建议的柔中带刚

　　1、建立常态化的报备机制。一要争取本地党委、政府出台专门文件，将行政执法部门对诉前检察建议的落实回复情况，纳入该行政机关的考核；二要逐步建立典型诉前检察建议抄报人大机制，并就行政机关落实诉前检察建议情况作不定期专题汇报，借力人大监督职能，促进行政机关积极落实建议事项。

　　2、

　　推动以案说法的影响力。

　　在适度、必要、有理、有利的前提下，进行以案说法的宣传报道。挖掘检察建议背后的检察故事，有限点出个别行政机关的不作为以及乱作为，扩大公益诉讼的影响力，借助舆论监督力量促进诉前检察建议的落实执行。

　　3、

　　善于运用检察一体化

　　。

　　在发出诉前检察建议后，拒不配合整改，且选择公益诉讼程序不利于问题最终解决的，承办检察院应及时将案件情况汇报上级检察机关，由上级检察机关通报被建议单位上级主管部门，或采取与其上级领导会谈等方式，推动诉前检察建议的落实整改。

　　二、

　　慎用

　　民事

　　公益诉讼程序，增强底线思维

　　检察公益诉讼工作应当体现针对性，绝不能存在“刷存在感”的意识，更不能为求考核加分与被监督单位协商勾兑。

　　（一）

　　抓牢公益诉讼程序的适用条件

　　1、范围法定。就本调研特指的民事公益诉讼而言，目前范围主要在：生态环境和资源保护、食品药品安全、英烈保护等领域，“等外”的领域必须经过严格的报批程序或者修法扩大范围。

　　2、程序前置。具体到民事公益诉讼而言，提起民事公益诉讼需要存在程序前置——公告。检察机关提起民事公益诉讼需要注意以下的特殊情形：检察机关立案前行政机关无作为，但立案后起诉前行政机关已经依法启动行政处罚程序，尚处于行政处罚的法定期限内，检察机关应暂停民事公益诉讼程序，视情形而定。若行政行为结束，公益依然处于受侵害状态，检察机关可以继续提起诉讼，若公益已经得到保护或者修复，检察机关应对案件做终结审查处理。

　　（二）

　　做实公益诉讼程序的诉讼证据

　　1、证据的客观性。证据的客观性要求检察机关调查核实的证据应该能够达到案件主要概况的客观再现。缺乏支撑、经不起质证或真伪不明的证据不能够作为提起检察公益诉讼的依据。故，检察公益诉讼的证据必须亲历调查、严格核实、仔细甄别、确保客观。

　　2、

　　证据

　　的关联性。

　　检察机关提起的证据能够证明侵害行为与公共利益受损有因果关系。这种联系的大小，往往决定了证据证明力的大小，联系多即证明力大，联系少即证明力小。所以，检察公益诉讼要以证明事实为导向，以侵害行为为切入点，辐射式搜集、夯实证据。

　　3、证据的合法性。检察公益诉讼证据的提供、收集和审查必须符合法定要求，形式应当合法。即使某一项证据具备了真实性与关联性，但如获取或者形式不合法，也应当予以排除。唯有这样，才能真正以证据为凭，凭事实说话，取得诉讼良好的效果。

　　（三）

　　凸显公益诉讼程序的庭审效果

　　1、立足法律效果。检察机关出庭人员撰写公益诉讼起诉书要专业规范、有的放矢；证据的出示与说明要条理清晰、证明有力；法庭质证要有凭有据、有理有节；法庭辩论要详略得当、重点突出。在庭审中既追求胜诉的效果，又要体现检察人员良好的精神风貌与专业素养。

　　2、注重社会效果。对于公益诉讼起诉案件，若是案件类型典型、具有一定的代表性，可邀请人大代表、政协委员、专家学者等社会代表参与庭审旁听，共同为问题把脉求方，寻求解决问题最佳效果。另外，应当借助媒体的宣传警示教育相关行业人群，深化治理和预防的效果。