江苏省丹阳市人民检察院

文/孔梓轩

江苏省丹阳市人民检察院

过去，刑事司法与行政执法衔接主要指正向衔接机制，但随着司法工作的深入开展，司法机关对无需承担刑事责任或免予刑事处罚的“一放了之”，常常会出现“不刑不罚”“责任失衡”的现象。在当前强调“四大检察”全面协调充分发展的背景下，为做实行政检察，强化对不起诉案件后续处置的监督，应当将行刑反向衔接机制作为强化行政检察工作的重要抓手和创新路径。

一、行刑反向衔接机制的实践现状

（一）行刑反向衔接机制的核心要素。（1）组织结构。人民法院、人民检察院以及行使司法职能的公安机关是启动主体，相应地，有关行政主管部门是实施主体；（2）流程规范。司法机关在办理案件的过程中，认为没有犯罪事实或者犯罪情节显著轻微，且应受到行政处罚时，便可启动行刑反向衔接机制；（3）沟通协作。检察机关定期通报衔接工作情况，会同有关单位研究分析问题并提出解决方案，行政机关配合司法行政机关建设信息共享平台，确保案件信息及时录入或通报；（4）监督反馈。检察机关在监督中发现行政机关未及时处理案件或者违法履职的（但不包含损害公益的违法行为），行政检察部门可制发检察建议督促纠正。

（二）行刑反向衔接的司法实践。从2023年开始，最高人民检察院通过《行政检察工作白皮书》正式公布我国行刑衔接案件总体情况。2023和2024年全国检察机关共对被不起诉人提出行政处罚的检察意见11.3万人、16.02万人，分别占不起诉人数的19.55%、29.18%，同比增长了41.42%。行刑反向衔接工作开展以来，全国检察机关提出检察意见的数量大幅度提升。2023—2024年提出检察意见较多的罪名，从原来的6类扩展到11类，新增了交通肇事、诈骗、非法狩猎等罪名。行刑反向衔接正在成为行政检察工作中一项日益重要的常规业务。

二、梗阻与剖析：轻罪治理的行刑反向衔接困境

（一）检察意见制发率、精准度不足。在行刑反向衔接机制的实践运行中，尽管检察机关提出检察意见的数量在大幅度提升，但是占不起诉人数的比重仍然不高，覆盖率不足，如盗窃、危险驾驶等案件被不起诉后，若无检察意见督促行政处罚，违法行为人实际上未承担法律责任。刑检部门在向行政检察部门移送过程中，存在“重案卷移送、轻意见细化”的问题。

（二）行刑反向衔接证据移送存在矛盾。在行刑反向衔接实践中，证据衔接不畅难题掣肘着衔接工作的顺利推进。当前我国尚未在立法层面确立刑事证据向行政证据转化的统一规则，尽管《中华人民共和国刑事诉讼法》与《中华人民共和国行政处罚法》对证据种类作出相应规定，但两类程序中的法定证据类型并非完全重合。如，刑事诉讼中的电子数据、鉴定意见，与行政程序中的现场笔录等证据形式存在适用差异，导致实践中哪些刑事证据可纳入行政证据范畴，转化过程需遵循何种审查标准，是否需补充完善形式要件等关键问题缺乏明确指引。

（三）行政机关“执行难”问题突出。行政处罚执行同样存在阻力，严重制约衔接机制的实践效能。在行刑反向衔接程序中，检察机关决定不起诉，当事人虽然无需承担刑事责任，但仍需接受行政机关作出的行政处罚。当行政罚款金额明显高于承担刑事责任可能面临的刑事罚金时，当事人极易产生“行政处罚比刑罚重”的认知偏差，甚至出现“宁愿承担刑事责任也不愿接受行政处罚”的心态。这种心理失衡使得当事人对行政机关的处罚决定产生强烈抵触，具体表现为拖延缴纳罚款、明确拒绝履行处罚义务等行为，导致行政机关作出处罚决定后，执行率大幅下降。

三、优化轻罪治理的行刑反向衔接路径之思考

（一）健全审核机制，提升检察意见精准程度。为提升检察意见的接受度与执行效果，检察意见书需明确列明建议行政处罚的法律依据及具体种类，面对实践中法律适用存在认识分歧、处罚效果难以预判等复杂情形，检察机关针对极少数案件也可概括性地提出“建议行政处罚”，以兼顾灵活性与可行性。为增强意见的可操作性，亟需推动检察意见从“模板填充”向“精细说理”转型。通过详细阐述案件审查逻辑、事实认定及法律适用依据，制作符合标准的检察文书。具体实践中，检察机关还应主动调研行政机关的内部管理规则、工作流程和执法难点，提出更具可操作性的建议。制发后，通过座谈磋商、公开宣告送达、邀请第三方见证等形式深化共识，并建立跟踪回访机制，联合开展整改评估，避免“一发了之”。

（二）完善证据机制，打破行刑证据转化壁垒。行刑反向衔接中证据的性质不同，其所面临的审查规则侧重点、难点具有差异，亟需明确不同类型的证据审查规则。（1）对于书证、物证、视听资料、电子数据等以物理、客观形态存在的证据材料，在行刑证据转化过程中可适用形式审查标准，核心在于验证证据的完整性与同一性，重点核查证据是否在收集、保管、移交过程中发生污染、损毁或篡改。（2）对于言词证据、辨认笔录、勘验检查笔录等易受主观认知影响且程序依赖性较强的证据材料，转化时应先完成形式审查，再对证据内容进行实质审查，判断是否存在逻辑矛盾，对未达采纳标准的，行政执法机关需重新取证。（3）根据《中华人民共和国行政诉讼法解释》第四十三条的规定，仅当证据收集程序违反法定程序且达到“严重程度”时，方构成非法证据。这意味着，对于程序瑕疵轻微或未实质侵害当事人权益的证据，可结合全案证据综合考量其证明力，而非当然排除。

（三）强化监督保障，破解行政处罚执行梗阻。检察机关内部协同落实“三个管理”时，应逐步摒弃“以有罪认定率论工作成效”的传统导向。公诉权并非仅指起诉权，其核心范畴还包含不起诉权，且后者是公诉权依法运行的关键组成部分。司法人员开展行刑反向衔接工作时，不仅要系统梳理衔接中涉行政处罚的高频罪名、厘清责任边界，更需结合“三个管理”中业务管理的核查要求，精准掌握行政处罚领域的法律法规与司法解释。此外，需通过书面释明、当面解读等方式加强释法说理，切实保障当事人知情权以提升公众对衔接机制的接受度。