一、个人网络信息保护纳入检察公益诉讼范围的必要性分析

　　（一）个人网络信息保护的公益性表征

　　一是个人网络信息财产属性的彰显。个人网络信息的财产属性目前主要包括两个层面的内容，一个层面是将个人信息作为商品直接进行买卖，这种行为已经发生在很多的生活场景之中，如电话推销甚至能精准甄选对象的电信诈骗等；另一个层面则是通过对个人网络信息的规模化分析挖掘相应的商业价值。

　　二是个人网络信息人格属性的强化。个人信息的获取和收集是涉众型个人网络信息相关实践的基础，因此，个人网络信息所形成的数据显现出一定程度的人格属性。个人信息与个人网络信息所形成的数据是可以相互转化的，对于匿名数据所包含的实质信息的积累，可以实现对信息主体的反向识别，甚至可以推演出信息主体全部的生活场景乃至个人隐私，由此对信息主体的生活安宁构成侵犯，甚至对其生命财产安全造成影响。

　　三是个人网络信息客体范围的扩张。随着互联网应用的逐步深入，许多以往社会公众并不关注的搜索记录、浏览记录、购物记录、就医问诊记录、旅游记录等信息已经能够在实践中生产商业价值，并可能在其商业应用中对社会公众形成反向识别和影响，由此成为重要的个人网络信息内容。并且这类新型的个人网络信息往往是在当事人并不知情的情况下被收集利用的，社会公众对信息的自决权无处发力。

　　（二）现有个人网络信息保护机制的失效

　　在当前的互联网实践中，对于侵犯个人网络信息的行为主要有行业自律、技术规制、私益诉讼等保护机制。然而，在个人网络信息的收集和利用中，社会公众对于个人信息的控制能力、议价能力、救济能力方面都难以与互联网企业形成抗衡，因此保护效果并不尽如人意。

　　二、个人网络信息保护纳入检察公益诉讼范围的可行性分析

　　（一）有效的制度供给

　　《民事诉讼法》第五十五条、《行政诉讼法》第二十五条对检察机关提起公益诉讼制度进行了原则性规定，并以列举的方式规定了检察公益诉讼的范围，同时两大诉讼法本身并未对公益诉讼案件范围作出严格限制，而是采取“等”字规定作为兜底，允许检察机关在合适的时机开展“等”外公益诉讼工作。因此，检察机关就个人网络信息保护开展公益诉讼工作，本身就不违背对两大诉讼法相关规定的文义解释，是有充分的法律依据的。

　　与此同时，个人信息保护立法也正在处于逐步完善的过程中，在经历了从无到有，从散乱到相对集中的立法演进过程之后，个人信息保护在《民法总则》第一百一十一条进行了规定，任何组织和个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。由此，检察机关通过公益诉讼介入个人网络信息保护就有了更加充分的正当性依据。

　　（二）成熟的实践积累

　　自“两法”修改赋予检察机关公益诉讼权至今已逾两年，检察公益诉讼工作取得巨大成绩。

　　一是检察公益诉讼积累了丰富的实践样本。据不完全统计，检察公益诉讼开展以来，办案规模和办案质量均呈现扩张、提高趋势，检察机关办理公益诉讼案件展示出强大的实践优势。

　　二是检察机关开展了积极的等外领域探索。囿于现有的法律规定及政策指引，检察公益诉讼办理案件类型多限于四大领域，但在强劲的社会需求下，检察机关仍对“等”外的英雄烈士名誉荣誉保护等做出了有益尝试。特别是《中华人民共和国英雄烈士保护法》2018年5月1日公布以来，检察机关共对英雄烈士名誉荣誉保护领域立案审查89件，发出诉前检察建议34件，提起诉讼17件，对现实中侵犯英雄烈士名誉荣誉的行为及时予以制止，维护了社会公共利益，对全社会形成尊重英雄敬畏烈士的良好氛围具有重要意义。英雄烈士名誉荣誉保护领域的公益诉讼，是对公益诉讼案件四大领域之外的等外领域的重要突破，案件的成功办理彰显出理论和实践双层次的意义：理论层面，是对《行政诉讼法》《民事诉讼法》等外规定的生动实践，是对诉讼法具体规定的准确实施；实践层面则彰显出检察机关有能力办理等外领域公益诉讼案件，这为检察机关将来在个人网络信息安全保护、安全生产等领域办理公益诉讼案件提供了有迹可循的经验指导。

　　综上，检察机关就个人网络信息保护开展公益诉讼工作，在程序法上并不存在法律障碍，并且在个人网络信息保护方面有了越来越明确的实体法依据，当前的制度供给已经能够基本满足个人网络信息纳入检察公益诉讼范围的要求。同时，检察机关已经在实践中积累的充足的样本，彰显了检察机关在保护社会公共利益方面的制度和能力优势，同时检察公益诉讼的外部环境已经得到优化并且形成了较为成熟的工作机制，特别是以诉前检察建议为首选的最佳司法状态的形成，为检察公益诉讼范围的拓展在实践中更加水到渠成，由此，个人网络信息保护纳入检察公益诉讼范围有着越来越充分的可行性。

　　三、个人网络信息保护纳入检察公益诉讼范围的初步制度构想

　　（一）基础的制度定位——有所为有所不为

　　我国的检察公益诉讼是运用法治思维和法治方式解决公益保护困境的重要制度设计，也是充分发挥检察职能推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，为世界各国检察官发挥公益保护作用贡献了中国智慧、中国设计、中国道路。与其他国家检察机关的职能定位与权力属性不同，我国的检察机关属于“一府两院”的组成部分，是我国宪法所规定的法律监督机关。检察机关代表社会公共利益提起公益诉讼制度是我国基于其地位、功能及性质所做出的必然选择，有其独特性与优越性。从现有检察公益诉讼的制度设计来看，检察机关在民事公益诉讼领域中的谦抑以及在行政公益诉讼领域的显著成绩，彰显了行政公益诉权作为检察机关核心权能的立法选择与发展方向。基于此，紧密结合检察机关的职能定位与制度优势，在个人网络信息保护领域检察机关也应有所为有所不为。具体而言，检察机关提起个人网络信息保护公益诉讼的性质应包括民事公益诉讼与行政公益诉讼，但在具体设计上应以督促相关行政机关履行职责的行政公益诉讼为主、以支持符合条件的组织提起民事公益诉讼为辅，充分发挥诉前检察建议的作用。

　　（二）监督的主要思路——对社会公益的全视域保护

　　当前我们在个人网络信息保护方面最突出的问题就是面临着“九龙治水”的局面，实践中根据具体的侵犯网络信息的方式、内容、严重程度等，将指向不同的监管部门和救济方式，行政机关推诿扯皮、权利人难以获得救济的局面成为常态。并且行政机关作为社会治理主体，更多的是从监管、处罚的角度参与，囿于网络科技发展日新月异，这种治理模式凸显滞后性，实践中效果不佳也有一定的必然性。检察机关作为政治性和专业性兼具的司法机关，具有法律治理优势，特别是在检察公益诉讼制度建立后，检察机关开始一改以往刑事检察独大的局面，可以从民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼的角度对具体的社会公共利益问题进行审视，这种全视域的监督模式对于个人网络信息保护这种领域更具优势。在具体的侵犯不特定多数人的个人网络信息的问题发生之后，检察机关通过公益诉讼厘清行政机关之间的职责分工，通过诉前检察建议的方式要求具体的行政机关充分履职，将会有效杜绝行政机关推诿扯皮，促进问题的有效解决。并且在行政监管的视野中，行政机关所关注的主要是已经发生明确的违法行为甚至实害后果的行为，对于过度收集个人网络信息等并没有实质的“后果”发生的行为，行政机关往往无从履职甚至没有发现的渠道，对此，检察公益诉讼出于对保护社会公共利益的需要，不仅关注实害后果，对可能损害社会公共利益的隐患问题也会加以关注。因此，对于过度收集、过度追踪等个人网络信息保护领域的不当行为，检察机关也可以通过检察公益诉讼要求行政机关予以关注，从而实现对以个人网络信息为载体的社会公共利益的前置保护。

　　（三）“等外”拓展的现实进路——与消费者权益保护的契合

　　从侵犯公民个人网络信息安全的行为模式上看，个人信息权保护与消费者权益保护存在交叉。网络服务提供者、商业机构或个人等经营者不当收集、泄漏个人信息的行为，已经受到我国《消费者权益保护法》的规制，应属于侵害众多消费者权益的范围。这意味着，对于侵犯个人信息安全，造成众多消费者合法权益的行为，符合法定条件的社会组织可以提起消费者权益公益诉讼。在实践中，已经有消费者协会通过消费者权益公益诉讼对公民个人信息安全的保护进行了有益探索和实践。例如，2018年，江苏省消保委针对手机百度、百度浏览器两款手机App违法获取消费者个人信息的不法行为提起民事消费公益诉讼，案件立案后鉴于百度公司对软件进行了升级整改，消保委撤回起诉。针对民事主体违法收集、使用、泄漏、出售个人信息及数据，损害众多消费者个人信息权的行为，应充分发挥社会组织的作用，由其作为提起诉讼的主导力量。通过检察机关消费者权益诉讼范围的立法拓展，发挥检察机关的协助补充作用。除了与消费者权益相关的民事公益诉讼角度进行考虑，如果将个人网络信息保护纳入行政公益诉讼的范畴，消费者的视角也可以在监督对象的筛选中化繁为简。

　　（四）检察介入的实践优势——与刑事检察的有机结合

　　毋庸置疑，在长期的检察实践中，刑事检察在检察机关的相关职能体系中建立起了显著的业务优势，在检察公益诉讼介入个人网络信息保护领域之中，也可以借助刑事检察这一成熟的业务平台推进公益诉讼工作。检察机关提起公益诉讼制度的重点应为针对负有个人信息监管职责的行政主体提起行政公益诉讼。检察机关在进行公益诉权的选择时，应优先和强化行政公益诉讼，通过对行政权的有效监督，发挥行政规制的优势，从而实现对公众个人信息安全的源头保护，并促进整体行业的治理。在当前对个人网络信息进行检察公益诉讼的探索阶段，应充分利用在办理侵犯个人信息安全类刑事犯罪案件等履行职责过程中所获得的线索与证据，对涉及相关行政机关违法行使职权或者不作为致使众多公民个人信息被侵害的，通过检察建议督促相关行政机关纠正违法行为或依法履行职责，并进而在其不予改正时，提起公益诉讼。与此同时，各地检察机关在相关刑事检察实践中多与行政机关建立起了较为成熟的“两法衔接”机制，即行政执法与刑事司法衔接，凝聚执法司法合理解决特定领域的违法问题。在个人网络信息保护领域，也可以充分利用这一平台，针对个人网络信息侵权所具有的侵害范围广、事实认定困难等特点，对案件管辖的确定、网络证据的收集与固定等问题，与相关部门建立联动机制，以监督与支持并重的思路推进个人网络信息保护。

　　综上所述，将个人网络信息保护纳入检察公益诉讼范围有充分的必要性和可行性，在当前检察机关公益诉讼的相关实践中，还可以找到有效的切入点，保障检察公益诉讼保护个人网络信息的效率和效果。个人网络信息保护可以作为优先探索的领域，为积极稳妥的拓展检察公益诉讼“等外”领域提供有益的实践样本。

　　文/王赞安仲伟冯汝王子健王德良杨宽王晓梅

　　天津市人民检察院