江苏省常熟市人民检察院

 一、问题的提出

检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的原创性成果，自确立以来在维护国家利益和社会公共利益方面发挥了重要作用。调查核实作为检察公益诉讼案件办理的基础环节，直接影响案件质量和履职成效。然而，当前调查核实权在运行中仍面临规范不足、边界不清和保障不足等现实问题，制约了制度效能的充分发挥。

《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条为检察机关开展调查核实提供了法律依据，明确了有关单位的配合义务。从职能类型看，调查核实权在刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能中呈现差异化特征。在行政公益诉讼中，调查核实贯穿立案、审前和审理全过程，检察机关通过调取资料、询问人员、委托鉴定等方式，核实线索真实性、确认公益受损事实，并为提出检察建议或提起诉讼提供支持。

以C市检察机关实践为例，调查核实权的行使主要面临三方面制约：

一是检察机关自身存在短板。专业辅助力量不足，调查装备有限，与第三方机构合作机制不健全，难以应对反垄断、文物保护等高专业性领域的调查需求。公益诉讼部门人少案多，具备复合型知识背景的检察官稀缺，制约了调查工作的深度和精度。

二是调查核实权属性不明。权力范围界定模糊，缺乏强制力保障，导致实践中深度调查的阻力较大，影响了取证的实效性和权威性。

三是检察公益诉讼调查核实权刚性不足。现行制度下调查手段以柔性为主，缺乏刚性制约措施，导致调查对象配合度低。与刑事诉讼侦查机关的强制措施相比，公益诉讼调查权的强制性明显不足，亟须通过制度完善提升调查权威性和执行力。

综上，需进一步推动调查核实权的规范化、法治化运行。

二、调查核实的概念

在现代汉语语境中，所谓调查，是指为了解真实的情况，通过实地探访、数据收集等方式获取客观事实并分析的活动；核实，即对证据材料进行审查核对的行为。

检察机关履行调查核实权的依据，在于《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条第1款规定，人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。该条文从法律层面确定了检察机关在检察活动中行使调查核实权的程序依据。

结合行政公益诉讼职能，我们可以将该职能的调查核实权理解为，将检察公益诉讼制度从程序启动走向实质争议的核心枢纽，其职能效能充分释放的过程，调查核实权的实质性完成直接决定了公益诉讼案件中保护的公共利益能否从“纸面上的权利”转化为“现实中的福祉”。

三、调查核实的范围与监督的边界

基层检察机关在启动公益诉讼调查前，要厘清检察公益诉讼的监督属性，即公益诉讼调查核实权的本质是法律监督权，其目的是查明公益受损事实及行政机关履职情况，而非代替行政机关进行行政执法。具体厘清以下内容：

（一）查“履职状态”而非“执法细节”。调查核实的核心是判断行政机关是否依法全面履职。对于行政机关已立案调查但尚未结案、已采取整改措施但效果尚未显现等情形，检察机关应保持谦抑，重点审查履职过程是否启动、是否合法、是否穷尽法定手段，而非直接介入具体的执法裁量或处罚标准。如最高检指导性案例（检例第112号），江苏省睢宁县检察院发现公安机关调查取证后，犯罪嫌疑人无力处置污染物，行政机关不履行代处置义务，检察机关应当督促其依法履职尽责。

（二）查“因果关系”而非“面面取证”。调查应围绕“公益受损—行政违法行为”之间的因果关系链展开，特别是在公益持续受损，行政机关举证已履职的情形下，检察机关应当围绕是否穷尽法定手段推进因果关系链的调查取证。如最高检指导性案例（检例第63号），一级政府对本行政区域的环境治理保护负有法定职责，政府在履行农村环境综合整治职责中违法行使职权或者不作为，损害社会公共利益，检察公益诉讼可以启动监督，对于行政机关作出的整改回复进行跟进调查，对于无正当理由未整改到位的，可以依法提起行政公益诉讼。

四、区分调查对象，探索“差异化”调查方案

针对行政机关、侵权行为人等不同对象，调查核实的强度与边界应有所区别，体现权力运行的精准性。

（一） 对行政机关，一般以“调阅卷宗+说明理由”为主。根据 《人民检察院公益诉讼办案规则》，检察机关有权向行政机关调阅、复制执法卷宗、财务资料等。对于行政机关无正当理由拒不提供材料的，可依据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条，通过向其上级机关或监察机关通报情况等方式督促配合。但是严禁采取查封、扣押行政机关办公场所或限制行政人员人身自由等强制措施。

（二）对侵权行为人，以“询问+勘验”为主，可以依法调取涉税、涉水电等客观证据推进调查深度。如C市某区检察机关对案涉企业是否真实经营展开调查，依法向国家电网、自来水公司调取案涉公司申请高新技术企业以来的电费、水费使用情况，并通过调取的该公司的银行流水研判，发现可能存在职务违纪行为，遂依法移交该线索至纪委监委立案侦查，不得“以查代侦”。

五、优化调查手段，科技赋能与程序规制并重

提升调查深度不能依赖扩大强制权，而应通过科技手段提升发现能力，通过规范程序确保权力谦抑。

（一）借力“外脑”与科技，破解取证难。针对环境污染、食品药品安全等领域专业性强的问题，基层院应充分运用快速检测设备、无人机航拍、卫星遥感等技术手段，客观记录公益受损现状。同时，聘请专业领域的特邀检察官助理、“益心为公”志愿者参与调查，提供专业意见，弥补检察人员专业知识短板，确保调查结论的科学性。如最高检发布的检察技术支持公益诉讼典型案例（江西省赣州市检察机关督促保护东江源流域生态环境案）所示，运用“卫星+无人机+现场”一体化调查取证技术，有效破解了流域污染线索发现难、取证难的问题。

（二）强化程序审批，防范权力滥用。调查核实权的启动必须严格审批。立案前的初步调查原则上不得接触被调查人，以免打草惊蛇；立案后的调查措施应制作详细的调查方案。对于涉及企业商业秘密或个人隐私的调查，应严格控制知悉范围，必要时举行不公开听证，兼顾公益保护与私益保障。