文/宗俊祥

　　江苏省扬州市邗江区人民检察院

　　异地行刑反向衔接因空间阻隔、管辖分离、信息不对称、协作机制缺失，在案件移送、管辖权确认、事实认定、证据采信、当事人配合、检察意见落实等方面面临较多现实梗阻，行政机关采纳率低、处罚执行难、反馈周期长等问题比较突出，需要建立管辖权指定、事实认定审查、异地协助调查等多重机制予以解决。

　　一、异地行刑反向衔接实务中的突出问题

　　一是管辖权争议问题突出，行政处罚“无人承接”。行政处罚法第二十二条规定了行政处罚的地域管辖规则，“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”即，行政处罚的优先管辖主体是违法行为发生地，异地反向衔接正是基于此而展开。然而违法行为发生地行政机关可能出于执法成本或处罚到位这一考核指标的考量，以“由刑事案件办理地的行政机关并案进行行政处罚”等理由，不配合调查与处罚。当违法行为发生地跨行政区域时，各地行政机关常以“非主要违法地”“无法跨区域管辖”等理由相互“踢皮球”，导致检察意见书发出后无单位承接，行政处罚落空。

　　二是检察机关与行政机关对行政处罚追责时效认定存在分歧，同案不同罚问题突出。行政处罚法第三十六条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”治安管理处罚法第二十五条第一款规定：“违反治安管理行为在六个月以内没有被公安机关发现的，不再处罚。”如何理解违法行为被发现之日，直接决定案件是否超过追责时效，影响检察意见能否落地。如Y市H区检察院办理的刘某某等3人开设赌场行刑反向衔接案，刘某某开设赌场的违法行为发生地在G省D县，经征求D县检察院意见，向D县公安局提出给予刘某某行政处罚的检察意见。刘某某在赌博平台的登录时间为2023年11月5日至同年12月1日，2024年4月14日，某市公安局委托的司法鉴定所出具的司法鉴定意见中包含了刘某某在平台上赌博及发展下线情况的认定，刑事案件于2024年8月17日立案侦查。刘某某违法行为被发现之日为2024年4月14日有权处理的国家公权力机关知悉刘某某违法行为线索之日，该案未过6个月追责时效，而行政机关则主张发现之日为刑事立案之日即2024年8月17日，该案已过追责时效。对法律适用的认知分歧在本地执法中尚可通过日常沟通协调解决，但跨区域后信息不对称、沟通成本高，分歧难以及时化解，严重影响衔接效率。

　　三是刑事与行政案件证据转化不畅，事实认定出现断裂。《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条规定：“刑事案件转为行政案件办理的，刑事案件办理过程中收集的证据材料，可以作为行政案件的证据使用。”又如治安管理处罚法第九十三条规定：“在办理刑事案件过程中以及其他执法办案机关在移送案件前依法收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，可以直接作为治安案件的证据使用。”在双向衔接过程中，一般以实物客观证据直接采信、言词证据重新获取为原则，异地行政机关面对未经行刑正向衔接的陌生案件，对刑事证据的采信规则不熟悉、不信任，在重新获取言词证据的过程中，言词证据易出现反复。如Y市H区检察院办理的王某污染环境行刑反向衔接案，在刑事侦查阶段已形成完整的证据链认定王某主观明知运输的是危险废物仍帮助运输、倾倒、处置危险废物，案件移送Y市D区生态环境局后，该局对王某进行调查询问，后以王某“对危险废物不知情”“未发现后续倾倒行为的证据”为由，作出不予处罚的决定。一般来说，经过刑事诉讼程序确定的事实证明强度高于行政处罚程序，异地行政机关仅凭再次询问即推翻原认定，缺乏充分依据。异地移送无法实现现场释法说理、证据当面交接，加剧证据采信障碍与事实认定偏差。

　　四是异地执法约束不足，当事人“失联拒配”问题严重。与本地执法机关不同，异地行政机关缺乏对当事人行踪轨迹、社会关系的掌握，无法借助原侦查机关的信息优势，也缺乏跨省市协查的权限和手段，往往只能依赖电话联系或实地核查，在文书送达、通知执行等程序中推进阻力远大于本地反向衔接，反过来又影响了异地行政机关的接收意愿。如Y市H区检察院办理的李某等4人妨害药品管理行刑反向衔接案，检察意见发往三省三地，Z市G区市场监督管理局通过多次电话联系、实地核查仍无法与朱某某等二人取得联系，H省B市市场监督管理局与当事人李某取得联系后，李某拒不配合调查，处罚程序陷入停滞。

　　五是异地检察机关的职责边界模糊，协作流于形式。《人民检察院行刑反向衔接工作指引》第十八条第三款规定：“作出不起诉决定的人民检察院认为需要异地提出检察意见的，应当书面征求行政主管机关所在地同级人民检察院意见。”但指引只作了原则性规定，并未细化异地检察机关的职责，如异地检察机关是否需要共同承担沟通联络、跟踪督促的职责，是否协助送达法律文书，是否就前述管辖权争议、法律适用分歧等问题向行政机关提供属地法律意见。异地检察机关对发出的征求意见函书面审查居多，异地协作有名无实，主办检察院仍然是“单打独斗”。

　　二、异地行刑反向衔接的问题解决对策

　　一是探索建立异地管辖权争议的快速指定与问责机制。对于存在管辖权争议的行刑反向衔接案件，行政机关在收到检察意见后应当在一定期限内确认是否受理，如有异议应在固定期限内提请共同上级行政机关行使指定管辖权，避免无限期拖延。对于无正当理由拒绝接收或相互推诿导致行政处罚无法落实的，建议将该类行为纳入法治政府建设考核与监督问责，由行政检察部门向行政机关的同级纪检监察部门或上级主管部门通报情况，督促行政机关履行职责。

　　二是以“个案会商+区域指引”推动异地执法标准统一。针对法律适用理解不一致的个案，检察机关应在审查案件环节强化与行政机关的会商，必要时共同请示各自上级机关，减少事后分歧。建立跨区域案例互认机制，定期梳理法律适用分歧类案例，由上级检察机关会同同级行政执法部门共同发布，以案释法推动执法标准和处罚尺度统一。就高频争议问题，如追责时效的起算点、刑事证据在行政案件中的效力等，建议出台区域统一执法指引，为异地衔接提供明确依据。另外，检察机关在提出检察意见时，应充分考虑当地法律环境和执法实践，确保处罚合理可执行。

　　三是推行证据清单化移送，建立事实认定联合审查机制。对于案情复杂、证据庞杂的案件，在提出检察意见时，列明已转化的证据种类、证明目的及采信建议，同步移送充分规范的证据复印件，降低异地行政机关的采信顾虑和工作成本，提高整体执法效率。当行政机关拟作出与刑事认定相反的结论时，应向检察机关书面说明理由并附证据，邀请检察机关参与案情论证，由检察机关出示原案证据链，指出不同采信间的争议焦点，推动双方基于全案证据审慎判断违法事实。对于重大疑难案件，可探索建立跨区域事实认定联合审查机制，由检察机关与行政机关共同召开案件论证会，形成一致意见后依法处理。

　　四是引入检察机关前置风险告知与异地执法协助调查机制。针对当事人“失联”或拒不配合问题，在刑事检察作出不起诉决定时，告知被不起诉人的配合行政机关调查义务，明确不配合的法律后果，如依法从重处罚、纳入失信名单等。接收机关可以通过行政检察部门协调原侦查机关协助查找失联人员，当事人户籍地或常住地不在违法行为发生地，接收机关需跨区域调查的，可请求当事人户籍地或常住地行政机关配合送达与调查。对于拒不配合的当事人，探索建立跨区域联合约谈、书面警告、公告送达等配套机制，确保行政处罚程序能够实质推进。

　　五是明确异地检察机关的协助事项，从“征求意见”转向“联动办案”。建议探索制定异地行刑反向衔接专项实施细则，建立畅通高效的异地协助模式，明确主办检察院与协办检察院的职责边界。异地检察机关应充分利用地缘优势，在文书送达、沟通协调、个案会商、督促催办、结果反馈中发挥更多实质性作用，变征求意见为联动办案。上级检察院定期发布异地协作典型案例，推广成功经验，真正破解行刑反向衔接“异地监督难”的困局，确保检察意见突破空间阻隔“落地有声”。