一、基本案情

守住老百姓钱袋子,就是守护老百姓的美好生活。彭某以农业合作社为“幌子”，诱骗老百姓“投资入社、入股”，不仅给百姓造成巨大经济损失，也对社会稳定和金融秩序构成威胁。泗阳县检察院结合退赔情况、认罪认罚等情节，对彭某等人涉嫌非法吸收公众存款罪依法作出相对不起诉决定。刑事不起诉不等于不承担行政违法责任。面对行政机关以对非法吸收公众存款行为没有管辖权为由，不行使行政处罚权，泗阳县检察院持续跟进监督，制发检察建议，同时向党委政府作专案报告，推动行政机关依法作出行政处罚决定。

二、履职过程

吸收公众存款触犯刑事法律但不被起诉

2015年12月17日，彭某注册成立某农业合作社，经营范围为花卉、苗木、谷物种植等，雇佣高某某为该农业合作社的区域经理，在居民小区附近开设多个食品商行门店，发放鸡蛋等礼品吸引过往市民免费到门店作理疗。在做理疗过程中，以发放传单、讲课方式介绍农业合作社项目，将有兴趣的人带至牡丹种植基地观摩，允诺投资1万元起即可以入社、入股，并可以获得6 %至19.5 %的红利。

自2017年10月至2020年8月期间，共吸收69名不特定社会公众存款300余万元。2020年6月17日，公安机关对彭某、高某某立案侦查。侦办过程中，彭某为减轻罪责，将全部钱款退还集资参与人。

2022年11月22日，公安机关以彭某、高某某涉嫌非法吸收公众存款罪将案件移送至检察机关审查起诉。泗阳县检察院审查认为，彭某、高某某的行为已构成非法吸收公众存款罪，但犯罪情节轻微，具有坦白、认罪认罚、全额退赔情节，依照刑法规定可以免除刑罚处罚。2023年11月22日，泗阳县检察院依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款之规定，对彭某、高某某作出相对不起诉决定。

行刑衔接发出检察意见书建议行政处罚

作出相对不起诉决定后，泗阳县检察院依据行刑反向衔接规定，围绕本案违法行为行政处罚必要性和行政处罚管辖权进行审查。泗阳县检察院认为，第一，本案在案证据足以证实行为人实施了非法吸收公众存款的行为，其违法行为在处罚时效内被发现，应当给予行政处罚。第二，梳理金融监管相关法律法规，走访金融监管机构，依据《防范和处置非法集资条例》（以下简称《条例》）以及县政府相关文件，最终确定县市场监督管理局作为县政府明确的防范和处置非法集资工作机制的牵头部门，对本案违法行为具有行政处罚权。

2024年3月12日，泗阳县检察院向市场监管部门送达《检察意见书》，并当面沟通，建议其对彭某、高某某进行行政处罚。

行政机关提出异议，不采纳检察意见

2024年4月8日，市场监管部门回函称其不是本案行政处罚实施主体。彭某、高某某的违法行为发生在《条例》施行前，应适用行为发生时的法律即《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）或者《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《取缔办法》），但两部法律法规分别明确由“银行业监督管理机构”或“中国人民银行”实施处罚。因此，该局不是案涉非法吸收公众存款行为的行政处罚主体。

跟踪督促，检察建议+专案报告同时发力

泗阳县检察院审查认为，市场监管部门以其不是本案行政处罚实施主体，不履行行政处罚职责系违法不行使职权。理由如下，第一，职能管辖争议属于程序问题。参照《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》确立的“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”适用规则，本案应依据《条例》确定职能管辖主体。第二，县市场监管部门系县政府指定的防范和处置非法集资工作机制的牵头部门，应当依法履行《条例》规定的职责。《条例》施行后，县政府两次以文件形式确定市场监管部门为县防范和处置非法集资工作机制的牵头部门。

2024年5月14日，泗阳县检察院向市场监管部门制发检察建议，建议其履行县政府指定的牵头部门职责，对本案依法予以行政处罚。该院同时以专案报告的形式，建议县政府确定非法集资行为行政处罚管辖主体。2024年6月28日，县政府再次明确县市场监管部门为该案的行政处罚管辖主体，要求其依法进行查处。

2024年8月26日，市场监管部门根据《取缔办法》和《条例》等法律法规，对彭某作出罚款10万元的行政处罚决定。考虑到高某某系彭某聘用，协助从事非法金融业务活动，只领取基本工资，《取缔办法》对协助行为无明确处罚规定，故决定对其不予处罚。彭某已及时缴纳罚款。

三、典型意义

本案发生在金融领域新旧法律更替时期，行政处罚管辖存在争议，非法吸收公众存款行政处罚省内无先例，泗阳县人民检察院办案团队认真研究学习法律规定和立法本意，厘清新旧法律规范、实体法与程序法等适用问题，精准确定行政处罚主体和应适用的法律，有理有据向行政机关提出给予涉案非吸行为行政处罚的检察意见。后密切跟进检察意见落实情况，对于行政机关提出的不同意见，及时审查、充分沟通，并通过制发检察建议、专案报告等方式进行跟踪督促，最终推动涉案非法吸收公众存款行为被依法行政处罚，维护了法律的权威性和公正性，保护了人民群众的合法权益。同时，该案的办理亦增强了行政机关对非吸行为职权定位的工作认识，也为类案办理提供了可参考范本。